La Administración Corporativa en España en España en España

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Concepto y Naturaleza Jurídica

En España, forman parte básicamente los Colegios profesionales y las Cámaras oficiales (de Comercio, Industria y Navegación; de la Propiedad, Agraria, etc); se reclama un lugar para las Federaciones Deportivas. Constituye el límite entre los entes públicos y los privados.

Se distinguen, a su vez, de las asociaciones privadas y de los sindicatos:

• Primero: por el origen público de su constitución, ya que son creadas más que por acuerdo de sus miembros, por un acto de poder, que define su estructura y fines, y del que nace formalmente su personalidad jurídica.
• Segundo: por la obligatoriedad indirecta de la integración de sus miembros, dato esencial y decisivo para su transferencia al Dº público. Aunque obligatoriedad relativa, ya que el ordenamiento no impone forzosa y directamente la incorporación, pero sí indirectamente, al elevarlo a requisito sine qua non para el ejercicio de determinada profesión o para ostentar la titularidad de un derecho.
• Tercero: por el carácter monopolístico, ya que no cabe mas que una sola organización corporativa para operar con determinadas finalidades y sobre un mismo colectivo, frente al pluralismo esencial de las asociaciones y sindicatos, con una regulación libre para crear esas organizaciones.

Evolución Histórica

El marco constitucional

Establece, a diferencia de la etapa preconstitucional, el art 7 de la Constitución que “los sindicatos de trabajadores u las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres”; asimismo, el art 22 reconoce el derecho de libre asociación.

La Obligación de Afiliación a los Colegios Profesionales

Véase más sobre los colegios profesionales y su afiliación aquí.

Las “Corporaciones Públicas Voluntarias” y su Régimen de Adscripción

Para las Cámaras Oficiales, la STC 1989, sienta una doctrina diversa, flexibilizando la regla de la obligatoriedad que, por no estar contemplada expresamente en el art 52 CE, solo se declara admisible: “cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin, sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo”.

El mismo argumento ha servido de base al Tribunal Constitucional en el año 1994, para declarar la inconstitucionalidad de la adscripción obligatoria a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación que imponía la Ley de 1911 y el RD-ley de 1929.

Asociaciones Privadas de Configuración Legal

Las Federaciones Deportivas, regulada por Ley 10/1990 del Deporte, fueron objeto de una sentencia del Tribunal Constitucional del año 1985, que las encuadra en las “asociaciones de configuración legal, cuyo objeto es el ejercicio de funciones públicas de carácter advo”.

Dicha Sentencia sirvió de cobertura la Ley 10/1990, que afirma que no son asociaciones obligatorias. Con cierta contradicción, pues, para el Trinbual, “esa incorporación constituye un requisito para que los clubes deportivos puedan participar en competiciones oficiales y en cuanto canalizan subvenciones”.

Por sus funciones públicas y las intensas tutelas administrativas a que están sujetas, van más allá de la figura de asociaciones privadas de utilidad pública reconocidas en la Ley de Asociaciones de 1964, pues la incorporación de éstas no condicionan el ejercicio de ninguna actividad privada, la utilidad pública sólo deriva de:

• posibilidad de colaboración con los entes públicos (también al alcance de cualquier particular).
• posibilidad de recibir subvenciones y otras ayudas públicas.
• oídas en la elaboración de disposiciones de carácter general que les afecten, pero con carácter discrecional.

Delimitación, naturaleza y régimen jurídico de las corporaciones públicas

Las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y de la Propiedad Urbana fueron excluidas de la aplicación de la Ley de Entidades Estatales Autónomas. Pero sí fueron incluidos en el término de Corporaciones Públicas utilizado por el art. 1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa para definir a la Administración Pública, lo que implicaba la calificación de sus actos como administrativos y el reconocimiento del régimen de privilegios que comporta dicha calificación. Con la Ley de Colegios Profesionales de 1974, el carácter público de los Colegios Profesionales quedaba de nuevo asegurado al ser definidos como» Corporaciones de Derecho público amparados por la ley y reconocidos por el Estado».

Fuentes

Es de aplicación:

• En primer lugar, la norma básica creadora del tipo de Corporación, que es una norma de origen estatal o autonómica.
• En segundo lugar, se aplicarán las propias normas de la Corporación o Dº estatutario.
• En tercer lugar los principios generales del Derecho Administrativo (más que la aplicación directa de las Leyes advas, salvo casos específicos.

Los colegios profesionales

Constituyen el ejemplo más típico de los Entes corporativos. Véase más sobre los colegios profesionales.

Las cámaras oficiales

Pueden ser definidas las cámaras oficiales como agrupaciones forzosas creadas por el Estado para la autogestión de intereses económicos generales, y a la vez, sectoriales de colectivos que realizan determinada actividad o son titulares de determinados bienes. Este concepto cubre además a aquellas otras creadas bajo la influencia de este modelo: las Cámaras Oficiales Mineras, las Cámaras Agrarias, las de la Propiedad Urbana y las Cofradías de Pescadores.

En Especial las de Comercio, Industria y Navegación

Las federaciones deportivas

En el ámbito deportivo, especialmente en el siglo XX, surgió también una importante administración corporativa deportiva, como resultado de la mayor intervención estatal en su segunda mitad.

Administración Corporativa y Cámaras de Comercio: DEL “SERVICIO PÚBLICO” AL “SERVICIO DE INTERÉS GENERAL”, DEL TRATADO DE AMSTERDAM

Las Cámaras de Comercio son Corporaciones de Derecho Público creadas con los siguientes fines:

• La representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación.
• La prestación de servicios a las empresas.
• Se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas, actuando como instituciones intermedias vertebradoras de la relación entre dichas Administraciones y las empresas.
  Las Cámaras, gestionadas por las propias empresas, administran recursos públicos y realizan funciones público-administrativas con criterios empresariales, todo ello sometido a un control público del gasto (Administraciones tutelantes y Tribunales de Cuentas).

¿Qué significa que las Cámaras son Corporaciones de Derecho Público?. Que son entidades dotadas de personalidad jurídica pública, que tienen las siguientes características básicas:

• Tienen que ser específicamente creadas por Ley.
• La Ley les encomienda el ejercicio de competencias de carácter público-administrativo.
• No forman parte en sentido estricto de las Administraciones Públicas aunque participan de su naturaleza.

Las Cámaras tienen esa personalidad jurídica porque el poder legislativo así lo dispuso en atención a la importancia social y económica de sus fines; por ese mismo motivo, la Ley establece la adscripción automática de todas las empresas a las Cámaras.

Las Cámaras de Comercio, sus Presidentes y portavoces cualificados insisten en la misión de las Cámaras de Comercio, con una enorme coincidencia en cuanto a la defensa de los intereses generales, -no los particulares, ni gremiales-, del comercio, la industria y navegación:

En la practica totalidad de Tratados de Derecho Administrativo se incluye algún capítulo dedicado a la Administración corporativa, en general, y a las Cámaras de Comercio, en particular, tanto en los editados con anterioridad a la Ley de 1993, como en las ediciones posteriores. Entre ellos, destacamos, Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás R. FERNÁNDEZ, Tratado de Derecho Administrativo, op. cit. “Corporaciones sectoriales de base privada”, págs. 391 a 398; Joaquín TORNOS MÁS, “Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación”, dentro de la obra colectiva, Derecho Administrativo Económico, dirigida por Sebastián MARTÍN-RETORTILLO, op. cit.; el trabajo de las Cámaras se refiere a la época en que fue escrito, con anterioridad a la Ley de Bases de 1993, y se incluye dentro de la Parte IV, Capítulo I, Comercio Interior, págs. 601 a 613; Luis COSCULLUELA MONTANER, Manual de Derecho Administrativo, ed. Thomson-Civitas, 14.ª edición, Madrid; Fernando GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, op. cit.

Esta noción del “interés general” se puede considerar muy relacionada con el concepto de “servicio público”[1], concepto en crisis permanente, que evoluciona en función del tiempo, las circunstancias particulares de los países y las doctrinas políticas e ideológicas.

Ya lo dijo GASCÓN y MARÍN, en su trabajo “Voz Corporación”, en la Enciclopedia Jurídica Española, que en la teoría de las Corporaciones no es posible dejar de mencionar la teoría relativa a al descentralización de los servicios públicos, que según DUGIT, “se realizará poco a poco por la organización corporativa de los funcionarios de un mismos servicio, como consecuencia del movimiento sindicalista actual”.

Para ROUSSEAU, la expresión servicio público se refería a todas aquellas materias que constituyen asuntos colectivos de los ciudadanos, concepto más político que jurídico. DUGUIT definió el servicio público como “toda actividad cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado y fiscalizado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esa actividad es indispensable para la realización y desenvolvimiento de la interdependencia social y de tal naturaleza que no puede ser asegurada completamente más que por la intervención de la fuerza gobernante”[2]. VILLAR PALASÍ, en el núm. 3 de la Revista de Administración Pública, califica el servicio público como la “actividad administrativa, de prestación positiva, a través de un servicio técnico, regular y continuo, realizado para y frente al público por una organización pública nomine proprio o por delegación”. ARIÑO ORTIZ dice que “servicio público es aquella actividad propia del Estado o de otra Administración pública, de prestación positiva, con la cual, mediante un procedimiento de Derecho público, se asegura la ejecución regular y continua, por organización pública o por delegación, de un servicio técnico indispensable para la vida social”.

En base a este concepto las funciones público-administrativas que desarrollan las Cámaras de Comercio, bien sea en nombre propio, bien por delegación de la Administración pública, cabrían considerarse “servicio públicos”, entendido a la manera de VILLAR PALASÍ, que la tomó de HAURIOU.

GARRIDO FALLA, por su parte, utiliza la noción de ”servicio público” en su sentido más amplio, como equivalente del “ interés público”[3].

Sin embargo, en los últimos años, las ideas de mercado, competencia, privatización de la economía en general, han ido tomando cada vez más fuerza en la sociedad occidental. El Acta Única Europea de 1986, defiende el mercado libre sin ningún tipo de cortapisas, con lo que la liberalización de los servicios hace retroceder a la entonces idea de “servicio público”.

Inicialmente se entendía por “servicio público” la necesidad sentida por una colectividad que no podía ser desarrollada individualmente, por lo que el Estado, a través de sus diversas personificaciones, se hacía cargo de su ejecución.

Detrás del servicio publico se encontraban los suministros de agua, luz, electricidad, sanidad, educación, medios de comunicación, puertos, aeropuertos, servicios funerarios, etc. En general, la declaración de servicio público iba acompañada del otorgamiento del monopolio al Estado o, a la Administración pública para su realización.
Sin embargo, el proceso de privatizaciones de las últimas décadas ha cuestionado, no sólo mantener como servicios públicos ejecutados por la Administración determinadas actuaciones, sino, incluso de manera radical, la idea misma de lo que debe entenderse por servicio público, o qué actividades o funciones se deben reservar para la Administración y cuáles otras pueden ser gestionadas por la sociedad civil, directamente, o por medio de fórmulas como las concesiones, sociedades mixtas, sociedades mercantiles, fundaciones, etc.

La idea plasmada por DUGUIT (en el sentido de la garantía regular y continua, sin interrupciones, de ciertas necesidades de tipo colectivo que se consideran imprescindibles para la vida), permanece vinculada al concepto de “servicio público”, aún cuando dicha función pasa a ser ejecutada por la sociedad privada, con determinados controles por parte de la Administración pública. La Unión Europea elude la expresión de servicio público, de tal manera que prácticamente desaparece del Tratado y de sus textos: los monopolios, los Organismos tipo INI o su sucesora, SEPI, las posiciones de dominio, las ayudas públicas a empresas concretas, la gestión de infraestructuras de interés general tradicionalmente gestionadas por la Administración, deben ir desapareciendo en el imparable proceso de liberalización europeo. De esta manera, lo que en países como Francia o España era considerado como “servicio público”, pasa a ser denominado en la Unión Europea como “servicios de interés económico general”.

Y a partir de ahí surge una nueva idea que se desdobla en dos: por una lado, la publificación , es decir, la implicación de la Administración en su prestación, y, por otro, las obligaciones que las legislaciones imponen a las empresas que actúan en los sectores liberalizados con el objetivo de garantizar la satisfacción adecuada del interés público.

Autor: Jose María Gorordo

Recursos

Notas

1. Sobre la idea de servicio público, vid. Gaspar ARIÑO ORTIZ, Economía y Estado, Capítulos IV y X, “El servicio público como alternativa”, REDA núm. 23, 1979 y Principios de Derecho Público económico, op. cit., y las Lecciones que dedica a esta cuestión, en concreto: Lección decimoquinta, “El concepto tradicional de servicio público”, págs. 487 a 520, Lección decimosexta, “Régimen jurídico tradicional del servicio público”, págs. 521 a 556 y Lección decimoséptima, “El nuevo servicio público”, págs. 557 a 614; Servicio público y mercado. I. Los fundamentos, Santiago MUÑOZ MACHADO, ed. Civitas, Madrid, 1998.
2. Definición de DUGUIT, que hizo del concepto de “servicio público” el centro de gravedad, el objeto único del Estado y del Derecho Público, y que trae a colación T.R. FERNÁNDEZ en “Del servicio público a la liberalización desde 1950 hasta hoy”, RAP, núm. 150 (en conmemoración del 50 aniversario de la Revista de Administración Pública), setiembre-diciembre 1999, pág. 57.
3. F: GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, op. cit., págs. 164 y sigs. En nota a pie de página, GARRIDO FALLA rebate la objeción que le hace GARCÍA DE ENTERRÍA a que establezca una analogía entre ambos conceptos, “interés público” y “servicio público”, ya que, para éste, mientras el “interés publico” es una exigencia de tipo general que es actuable en toda suerte de relaciones de Derecho, el principio del “servicio público” es genuinamente propio de las relaciones de Derecho administrativo. Para GARRIDO FALLA, no sin embargo, esta distinción resulta poco convincente, por superflua; y añade: “es posible que hablar, en general, del interés público, contenga alusiones a los problemas no específicamente administrativos; ahora bien, hablar de la idea de interés público en Derecho administrativo supone, con inclusión de aquéllos, una alusión específica a las cuestiones que para GARCÍA DE ENTERRÍA envuelve la noción de servicio público. No debe olvidarse, por otra parte, que la idea de servicio público es equívoca, por cuanto, aparte de su aplicación teleológica, sirve para la ordenación de un conjunto de instituciones que, frente a la policía y el fomento, constituyen una parcela de Derecho administrativo”.

Véase También

Bibliografía