Autorización Previa de Licencia de Obras

Autorización Previa de Licencia de Obras en España en España

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AUTORIZACIONES PREVIAS EXIGIDAS POR LA LEGISLACIÓN SECTORIAL

Previa concesión de licencia de apertura o instalación

Cuando, según el proyecto presentado, el edificio se destine específicamente a establecimiento de características determinadas, la concesión de licencia de apertura o, en su caso, de licencia de instalación (sobre la procedencia de una u otra licencia, v. el Capítulo VII) debe ser previa o, al menos, simultánea a la de obra (art. 22.3 RS; reiterado en muchas CCAA: por ej., Cantabria [art. 187 Ley 2/2001], Baleares, Canarias, Galicia [art. 196 Ley 9/2002]). Ahora bien, el TS ha admitido que, en tales casos, la licencia de obra se conceda condicionada a la obtención de la licencia de instalación o, en su caso, de apertura (SSTS cont. 21.6.1999, RA 5279; 25.10.1999, RA 6993).

En tal caso, en la STS cont. 25.10.1999 (RA 6993) se estimó que la denegación ulterior de la licencia de apertura o instalación no constituía una revocación de la licencia de obra (condicionada). Además, el TS también ha entendido que si la previa licencia de obra fuera posteriormente anulada, entonces procedería denegar la licencia de apertura o instalación, pues no cabe autorizar una actividad sobre una edificación que ha sido construida ilegalmente (STS cont. 7.4.2003, RA 3465).

Por otra parte, en algunas normas autonómicas [por ej., Cantabria, art. 187 Ley 2/2001; Castilla y León, art. 99.1.d) Ley 5/1999; Aragón, art. 171 Ley 5/1999] la vinculación entre la licencia de obra y la licencia de apertura o, en su caso, instalación, no se aplica sólo a los establecimientos de características determinadas, sino a todo uso del suelo donde, además de la licencia de obra, se requiera alguna de aquéllas. En algunas de estas regulaciones se prevé, además, que las dos licencias sean objeto de resolución única, sin perjuicio de la tramitación de piezas separadas (así en Castilla y León; Aragón; Extremadura, art. 178 Ley 15/2001; Galicia, art. 196.2 Ley 9/2002; Murcia, art. 218 Ley 1/2001).

En el País Vasco no es posible conceder licencias de obra para edificaciones donde vayan a desarrollarse actividades clasificadas hasta que no se haya concedido esta última (art. 16.1 Ley 3/1998).

La norma, que contradice el carácter independiente de las licencias relativas a obras y a su uso, es de carácter excepcional y únicamente se aplica a aquellas edificaciones que sólo admiten un uso, caso en que coincide el objeto de las dos licencias (SSTS cont. 16.7.1982, RA 5431; 20.5.1986, RA 4408; 10.2.1998, RA 1201). El TS ha estimado que un garaje para uso de los copropietarios del edificio es una actividad ordinaria sin la singularidad que exige el art. 22.3 RS (SSTS cont. 16.6.1983, RA 3532; 15.12.1988, RA 9960; en contra, aunque refiriéndose a garajes en general, SSTS cont. 27.10.1980, RA 3954; 4.3.1985, RA 1449), por lo que la concesión de licencia de obra no requiere la previa o simultánea concesión de la licencia de instalación (sobre esta licencia, v. el Capítulo VII).

En Baleares se determina expresamente la no aplicación de la regla a los garajes de viviendas y a los locales susceptibles de usos indeterminados.

La jurisprudencia es contradictoria sobre las consecuencias derivadas de la inaplicación del orden previsto en el art. 22.3 RS. El TS ha estimado que la alteración del orden establecido en el art. 22.3 RS no comporta la nulidad de la licencia de obra concedida sin la previa licencia de apertura, pues la norma sólo está establecida en interés del particular afectado, a fin de evitar los gastos de ejecución de una obra de la que no pudiera obtener la utilidad esperada por no ser susceptible de destinarse a la actividad para la que fue proyectada (STS cont. 22.1.2003, RA 736). En cualquier caso, la inobservancia del orden establecido en el art. 22.3 RS no reviste tanta importancia si la licencia de apertura es finalmente concedida, pues ello constituirá una
«legalización» o «convalidación» de la licencia de obra concedida previamente, que -como hemos dicho- no es por ello nula (cfr. SSTS cont. 2.10.1995, RA 7700; 23.6.1998, RA 5862; 16.12.1998, RA 9726; 9.6.1999, RA 6271; 15.5.1999, RA 3636; 7.7.1999, RA 5299; 18.12.2001, RA 20026869). La pregunta es si la previa concesión de licencia de obra, con infracción del orden previsto en el art. 22.3 RS, comporta la responsabilidad patrimonial de la

Administración cuando la licencia de apertura es denegada, cosa que la Administración puede hacer aunque se disponga de licencia de obra [v. el subepígrafe 3 e) del Capítulo VII]. Es en este punto donde la jurisprudencia difiere: en algunos casos el TS ha entendido que el otorgamiento de la licencia de obras sin la de apertura constituye un funcionamiento anormal de la Administración que puede generar su responsabilidad patrimonial (SSTS cont. 28.6.1986, RA 6898; 18.6.1990, RA 4829; 23.6.1998, RA 5862; 25.6.1998, RA 5863; 14.7.1998, RA 5754;
21.6.1999, RA 5279). Pero también ha entendido que la ulterior denegación de las licencias de apertura o instalación de actividades MINP no determina la nulidad de la licencia de obras ni la responsabilidad del Ayuntamiento, pues se estima que quien no solicita previa o simultáneamente estas licencias, asume el riesgo de que le sean denegadas (cfr. SSTS cont. 12.6.1989, RA 4654; 2.6.1997, RA 5921, en un caso en el que, además se había advertido al solicitante expresamente de este riesgo; cfr. también STS cont. 26.5.1998, RA 4373).
En todo caso, aunque se disponga de licencia de obra sin observar lo previsto en el art. 22.3 RS, podrá ordenarse el cese de actividades clasificadas sin la correspondiente licencia (cfr. STS cont. 4.10.1999, Actualidad Administrativa 8 [2000]).

Autorizaciones previas exigidas por la legislación sectorial

Junto a la licencia de obras exigida por la legislación urbanística, diversas normas sectoriales sujetan la realización de actos de edificación a la obtención, en algunos casos, con carácter previo, de otras autorizaciones o informes cuya concesión o emisión está encomendada a la Administración competente en el sector de que se trate, distinta, pues, de la Administración urbanística. Esta legislación sectorial, que exponemos en los subepígrafes que siguen, es, fundamentalmente, la de patrimonio histórico, carreteras, costas, turismo, instalaciones nucleares y radioactivas y normativa de impacto ambiental. Sin las autorizaciones previas exigidas por la legislación sectorial, la solicitud de licencia de obra no está completa a los efectos de su obtención por silencio positivo (v. el epígrafe 6 de este Capítulo; cfr. STS cont. 23.9.1996, RA 7581).

En Valencia se ha previsto que todos los procedimientos conducentes a la obtención de otras licencias o autorizaciones requeridas para el desarrollo de los actos de edificación amparados por la licencia de obra se integren en el procedimiento de obtención de esta última, de tal forma que la licencia municipal de edificación tenga el carácter de resolución única (art. 28.1 de la Ley de Valencia 3/2004).

Patrimonio histórico

De entre todos los bienes que integran el patrimonio histórico (esto es, aquéllos de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico; los yacimientos y zonas arqueológicas y los sitios naturales, jardines y parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico, v. art. 1.2 LPHist), los bienes declarados de interés cultural (o denominación equivalente en la legislación autonómica) y su entorno están sujetos a un régimen específico de protección, que, salvo que se haya aprobado un Plan especial de protección -en los términos que después vemos- consiste en que la realización de obras de cualquier clase en los mismos y en su entorno requiere una autorización expresa de la Administración competente en materia de patrimonio histórico (arts. 19, 22.1 y 39.1 LPHist). En la legislación autonómica se determinan los requisitos que han de reunir los proyectos sometidos a autorización previa, exigiéndose también la elaboración de un informe que, generalmente, deberá versar sobre la importancia artística, histórica y/o arqueológica del bien afectado, la diagnosis de estado del bien, la propuesta de actuación y la descripción de la metodología a emplear (Andalucía, arts. 21-25 Ley 1/1991; Canarias, art. 56 Ley 4/1999; Cantabria, art. 47.7 Ley 11/1998; Cataluña, art. 34.3 Ley 9/1993; Galicia, art. 38 Ley 8/1995).

Singular es la regulación de Andalucía sobre este proyecto, pues el mismo está sujeto a visado previo de la Administración autonómica competente en materia de patrimonio destinado a fiscalizar su adecuación a los criterios y normas aplicables en materia de restauración y conservación (art. 23 Ley 1/1991). Están exentas de la aportación de proyecto las actuaciones de emergencia que resulte necesario realizar en caso de riesgo grave para las personas o los bienes integrantes del patrimonio histórico, situación de emergencia que deberá acreditarse mediante informe suscrito por profesional competente y que será puesto en conocimiento de la Administración autonómica antes del inicio de las actuaciones (art. 25 Ley 1/1991).

La autorización para intervenir sobre bienes declarados deberá sujetarse a los criterios establecidos en la legislación de patrimonio (v., por ej., art. 39.2 y 3 LPHist) y es exigible incluso en aquellos casos de obras de carácter necesario e inaplazable (STSJ Granada 23.3.1998, RJCA 2087). La misma no excusa de solicitar la licencia de obras (cfr. art. 23.1 LPHist; Andalucía, art. 40 Ley 1/1991; Baleares, art. 40 Ley 12/1998; Canarias, art. 55.3 Ley 4/1999; Cantabria, art. 55 Ley 11/1998; Extremadura, art. 34.1 Ley 2/1999; Galicia, art. 40 Ley 8/1995; Castilla y León, arts. 36 y 39 Ley 12/2002), pero la autorización en cuestión es previa a la licencia de obra, de tal forma que esta última no podrá concederse sin aquélla (art. 23.1 LPHist), ni siquiera, como prevé la legislación autonómica, condicionada a que se obtenga aquella autorización (por ej., Valencia, art. 36.3 Ley 4/1998). La legislación autonómica prevé también que los condicionantes a los que, en su caso, esté sujeta la autorización en materia de patrimonio se incorporen a la licencia municipal (por ej., Canarias, art. 55 Ley 4/1999).

El régimen expuesto se aplica también con carácter cautelar a los bienes sobre los que se ha incoado un expediente para su declaración como bien de interés cultural (art. 11.1 LPHist y la generalidad de las normas autonómicas).

El régimen de autorización previa presenta alguna especialidad cuando existe un Plan especial de protección o cualquier instrumento urbanístico con tal finalidad. Este Plan debe ser redactado por los Ayuntamientos cuando sea declarado bien de interés cultural un Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica (art. 20.1 LPHist), y su aprobación requiere informe favorable de la Administración competente en materia de patrimonio (art. 20.1 LPHist). Aprobado el Plan, los Ayuntamientos pueden autorizar directamente obras que lo desarrollen y que no afecten a inmuebles que sean Monumentos ni Jardines Históricos ni estén comprendidos en su entorno, aunque deberán comunicar a la Administración autonómica las licencias que concedan (art. 20.4 LPHist y la generalidad de las normas autonómicas). Además, durante la tramitación del Plan el otorgamiento de licencias o la ejecución de las obras ya autorizadas requiere informe favorable de la Administración competente en materia de patrimonio (art. 20.3 LPHist y la legislación autonómica).

Por otra parte, y sin que se requiera declaración alguna como bien de interés cultural, las CCAA también han sujetado a autorización previa las obras en zonas con restos arqueológicos, previa presentación de un estudio, realizado por arqueólogo o paleontólogo, sobre la incidencia de la obra en los restos en cuestión (Aragón, art. 68.2 Ley 3/1999; Baleares, art. 49 Ley 12/1998; Canarias, art. 65 Ley 4/1999; Valencia, art. 62 Ley 4/1998).

La mayor parte de las normas sobre patrimonio histórico se limitan a exigir que la autorización sea previa a la concesión de licencia de obra, sin especificar si las dos autorizaciones podrán resolverse en el mismo procedimiento o si habrán de iniciarse sendos procedimientos ante la Administración autonómica y urbanística. La regulación más completa a este respecto es la de Andalucía, donde se ha previsto que la autorización pueda ser solicitada junto con la licencia de obra, encomendando a la Administración urbanística la remisión de las solicitudes de autorización a la Consejería competente, que deberá resolver y remitir el expediente a la Administración urbanística antes de que ésta pueda resolver sobre la licencia de obra (arts. 34 y 35 Ley 1/1991). Es más, en esta CA se ha previsto incluso el establecimiento reglamentario de un procedimiento único que, respetando las competencias de las diversas Administraciones intervinientes, permita la obtención de todas las autorizaciones y licencias que fueren necesarias para realizar obras, cambios de uso o modificaciones de cualquier tipo que afecten a inmuebles declarados o a su entorno (art. 41 Ley 1/1991).

Por otra parte, aunque se disponga de licencia y la edificación no se esté realizando en ningún bien de interés cultural o sobre el que se haya incoado su declaración como tal, la Administración competente en materia de patrimonio puede suspender cualquier clase de obra en los siguientes supuestos:

1) Las obras que se estén realizando en un lugar donde se haya producido el hallazgo casual de objetos arqueológicos y que no haya sido comunicado a la Administración (cfr. art. 42.3 LPHist). Además, la generalidad de las CCAA han previsto que, aunque el hallazgo haya sido comunicado a la Administración, las obras puedan ser suspendidas con el fin de realizar los estudios arqueológicos correspondientes. En la mayoría de estas regulaciones (salvo Cantabria, art. 84 Ley 11/1998) se prevé que esta paralización no comportará indemnización alguna durante un plazo que oscila desde los quince días (País Vasco, art. 48.2 Ley 7/1990) hasta los dos meses (Aragón, art. 70.6 Ley 3/1999).
2) También pueden ser suspendidas las obras que se estén realizando en un bien integrante del patrimonio histórico (aunque no haya sido declarado como tal) con el fin de que la Administración urbanística resuelva sobre la procedencia de la aprobación inicial de un Plan especial o de otras medidas de protección de las previstas en la legislación urbanística (art. 25 LPHist). La suspensión durará un máximo de seis meses.
3) Incluso sin incoación de expediente para la declaración como bien de interés cultural, pueden ser suspendidas las obras e intervenciones realizadas en bienes que integren el patrimonio histórico, con el fin de resolver sobre la procedencia de continuar la obra o de incoar su declaración como bien de interés cultural (art. 37.2 LPHist). La legislación estatal exige que la resolución en uno u otro sentido se adopte en un plazo máximo de treinta días (art. 37.2 LPHist), pero éste ha sido ampliado por las CCAA (por ej., dos meses en Aragón, art. 17 3/1999 y tres en Baleares, art. 24 Ley 12/1998).
4) La legislación autonómica ha establecido un supuesto de suspensión que no estaba contemplado en la legislación estatal. Se prevé la posibilidad de que las zonas donde existan indicios de la posible existencia de restos arqueológicos puedan ser declaradas zonas de servidumbre arqueológica. La consecuencia de tal declaración es que las intervenciones en tales zonas deben ser comunicadas a la Administración competente en materia de patrimonio con una antelación mínima de quince días, plazo durante el cual aquélla puede ordenar la realización de catas o prospecciones arqueológicas. Todo ello está previsto en Andalucía (arts. 48 y 49 Ley 1/1991), Castilla-La Mancha (art. 21 Ley 4/1990) y Cataluña (art. 49 Ley 9/1993).

El régimen de las edificaciones en la legislación de carreteras

La normativa estatal y autonómica exige la obtención de autorizaciones específicas para las obras de edificación que se realicen en suelo afectado al uso de carretera, según las distintas clasificaciones que establece esta regulación sectorial. Lógicamente estas autorizaciones no se entienden concedidas con la licencia de obra (STS cont. 7.5.2003, RA 5131) ni las mismas excluyen la necesidad de obtener licencia de obra (expresamente así en Cataluña, art. 33 Ley 7/1993), que únicamente está excluida para la construcción, reparación o conservación de la carretera y sus elementos funcionales (art. 12 LCarr; Aragón, art. 34 Ley 8/1998; Cantabria, art. 12 Ley 5/1996; Valencia, art. 15 Ley 6/1991; v. SSTS cont. 17.3.1993, RA 1769; 7.11.1998, RA 9594), pero, salvo lo establecido para las edificaciones en tramos urbanos, no está previsto si la autorización específica debe obtenerse con carácter previo a la licencia, ni tampoco que sea posible obtener las dos autorizaciones en un único procedimiento administrativo. En todo caso, las obras no podrán iniciarse si no se dispone de la autorización específica. En carreteras estatales, estas autorizaciones deberán ser otorgadas por el Ministerio de Fomento, mientras que corresponderá a la Administración autonómica la concesión cuando se trate de una carretera autonómica. En tramos urbanos, la autorización corresponde generalmente al Ayuntamiento. El régimen de las autorizaciones para edificar en la legislación de carreteras es, fundamentalmente, el que se expone a continuación.

Las obras de edificación en la zona de dominio público de las carreteras (v. art. 21.1 LCarr) sólo se autorizarán cuando así lo exija la prestación de un servicio público de interés general (art. 21.3 LCarr; Aragón, art. 40 Ley 8/1998; Cantabria, art. 16 Ley 5/1996; Castilla y León, art. 16 Ley 2/1990; Extremadura, art. 23 Ley 7/1995; Galicia, art. 29 Ley 4/1994; Murcia, art. 22 Ley 9/1990; Madrid, art. 30 Ley 3/1991; Valencia, art. 32 Ley 6/1991, etc.). La concesión de la autorización corresponderá al Ministerio de Fomento (carreteras estatales) o a la Administración regional (carreteras autonómicas), salvo que la zona de dominio público esté situada en un tramo urbano, en cuyo caso la autorización corresponde a los Ayuntamientos previo informe vinculante, según los casos, bien del Ministerio de Fomento (art. 39.1 LCarr), bien de la Administración autonómica (Aragón, art. 57 Ley 8/1998; Cataluña, art. 37 Ley 7/1993, etc.).

Las condiciones a las que se someta la autorización previa no deben restringir el objetivo previsto por las obras ni dificultar o frustrar el contenido del servicio público de interés general para el cual se conceden; además, deben ser proporcionadas al fin perseguido por las mismas. De esta forma, es desproporcionada la exigencia de un aval de 15 millones de ptas. durante 10 años para garantizar el cumplimiento de las condiciones a las que se sujetó la autorización para la instalación de una tubería de conducción de gas para el suministro a una población que había de atravesar una autovía (STS cont. 4.7.2003, RJ 5828).

En la zona de servidumbre (v. art. 22.1 LCarr) sólo se permitirán usos y obras compatibles con la seguridad vial (art. 22.2 LCarr; Aragón, art. 42 Ley 8/1998; Cantabria, art. 18 Ley 5/1996; Castilla y León, art. 16 Ley 2/1990; Extremadura, art. 24 Ley 4/1995; Galicia, art. 32 Ley 4/1994; Murcia, art. 23 Ley 9/1990, etc.). La concesión de la autorización corresponderá al Ministerio de Fomento o a la Administración autonómica, salvo que la zona de servidumbre está situada en un tramo urbano, en cuyo caso la autorización corresponde al Ayuntamiento, que deberá recabar informe de la Administración estatal o autonómica, según corresponda, si no dispone de ningún instrumento de planeamiento definitivamente aprobado (art. 39 LCarr; cfr. SSTS cont. 4.6.2002, RA 5173; 19.10.2001, RA 20025849; según el TS, la interpretación correcta del art. 39 LCarr es que si el Ayuntamiento dispone de plan, la competencia es siempre municipal, STS cont. 1.12.1999, Actualidad Administrativa 20 [2000] 347).
Las obras en la zona de afección (v. art. 23.1 LCarr) también requieren autorización, bien del Ministerio de Fomento (art. 23.2 LCarr), de la Administración autonómica (Aragón, art. 43 Ley 8/1998; Cantabria, art. 18 Ley 5/1996; Extremadura, art. 25 Ley 4/1994; Galicia, art. 32 Ley 4/1994, etc.), o bien del Ayuntamiento si la zona de afección está situada en un tramo urbano (art. 39 LCarr; STS cont. 1.12.1999, Actualidad Administrativa 20 [2000] 347), aunque deberá recabar informe de la Administración estatal o autonómica, según corresponda, si no dispone de planeamiento (Castilla y León, art. 27 Ley 2/1990; Cataluña, art. 37 Ley 7/1993, etc.). En las edificaciones que ya existan en la zona de afección -que, en Madrid (art. 35 Ley 3/1991) y Valencia (art. 37 Ley 6/1991) tienen la calificación de edificaciones fuera de ordenación- sólo podrán realizarse obras de reparación o mejora, previa la autorización correspondiente, una vez constatadas su finalidad y contenido, siempre que no constituyan un incremento de volumen de la construcción y sin que el incremento de valor que aquéllas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios (art. 23.3 LCarr; Aragón, art. 43.3 Ley 8/1998; etc.).
Además, dentro del límite de edificación del art. 25 LCarr quedan prohibidas las construcciones, reconstrucciones o ampliaciones (siendo, pues indiferente, la calificación que en el futuro vaya a tener el suelo, la eventual licencia municipal y sin que, por tanto, las edificaciones construidas en su contravención sean susceptibles de legalización, STS cont. 6.5.2003, RJ 4555), salvo que sean imprescindibles para el mantenimiento y conservación de las construcciones existentes (art. 25 LCarr; SSTS cont. 16.3.1998, RA 2849; 7.5.2003, RA 5131), e incluso aunque así sea será preciso obtener la autorización específica (STS cont. 8.4.1998, RA 3453), cuyo otorgamiento corresponderá al Ayuntamiento si se trata de suelo urbano (art. 39.3 LCarr).

Edificaciones en terrenos de dominio público

Los actos de edificación y uso del suelo que se realicen por particulares en terrenos de dominio público están sujetos a autorización o concesión administrativa que es previa al otorgamiento de la licencia de obras (arts. 84 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas; 2 RDU; 25, 42 y ss., 51, 64 y ss., 73 y ss. Ley 22/1988, de Costas, parcialmente redactados por Ley 53/2002) o que, en todo caso, condiciona la eficacia de esta última (art. 95.4 de la Ley 48/2003, sobre puertos). Así también la legislación autonómica (por ejemplo, Andalucía, art. 169.2 Ley 7/2002).

Edificaciones turísticas

Sólo en algunas CCAA los actos de edificación y uso del suelo que tengan por objeto la construcción de nueva planta y la reforma o ampliación de edificaciones turísticas ya existentes están condicionados a la obtención de una autorización previa a la licencia de obra, autorización cuyo otorgamiento es competencia de la Administración autonómica (son los casos de Baleares, art. 48 Ley 2/1999; Canarias, art. 24 Ley 7/1995; en Asturias se exige con carácter previo la licencia municipal de apertura, art. 25 Ley 7/2001; la Ley urbanística de Canarias exige, además, que las licencias relativas a establecimientos turísticos sean comunicadas a la Administración autonómica, art. 166.7 DLeg. 1/2000). Como veremos en el Capítulo VII, la autorización previa no autoriza a ejercer la actividad turística, para lo que es preciso obtener una autorización turística de apertura. Pues bien, en Baleares (art. 48 Ley 2/1999) la denegación ulterior de la autorización turística de apertura comporta la revocación de la autorización turística previa a la licencia de obras.

En la restante legislación autonómica el uso turístico de las edificaciones sólo exige la obtención de una autorización turística de funcionamiento, adicional a las correspondientes licencias municipales de apertura e instalación, en los términos que se estudiarán en el Capítulo VII. No obstante, y con el fin de que pueda determinarse si la edificación proyectada cumple los requisitos necesarios para la obtención de la posterior autorización de apertura, algunas normas autonómicas permiten que antes iniciar la obra se solicite a la Administración turística un informe sobre tal adecuación (Castilla-La Mancha, art. 9 Ley 8/1999; Extremadura, art. 12 Ley 2/1997).

Instalaciones nucleares y radioactivas

El RD 1836/1999 sujeta a autorización previa de emplazamiento (art. 14 y ss.) y a autorización de construcción (arts. 17 y ss.) la edificación de instalaciones nucleares (art. 12.1) y radioactivas (art. 36). También debe ser autorizado el cambio de titularidad de las instalaciones [art. 12.1 h)]. La competencia para el otorgamiento de estas autorizaciones corresponde al Estado o las CCAA, según las reglas establecidas en el art. 2. Aunque el RD no se pronuncie expresamente, entendemos que estas autorizaciones no excluyen la necesidad de solicitar la licencia de obras (aunque sí, como veremos, la licencia de instalación, v. Capítulo VII), pues en la concesión de las autorizaciones a las que ahora nos referimos sólo se fiscaliza la seguridad nuclear o protección radiológica de la instalación, y no la adecuación urbanística de la misma. Ahora bien, la Administración urbanística no podrá denegar ni condicionar la licencia de obras por razones de seguridad nuclear o protección radiológica cuya apreciación corresponda al Consejo de Seguridad Nuclear (art. 3 del RD).

La licencia comercial para grandes establecimientos comerciales

El art. 6 de la Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista, como norma básica, creó la llamada «segunda licencia», en virtud de la cual los grandes establecimientos comerciales quedaban obligados a obtener una autorización autonómica específica de apertura (este precepto fue declarado constitucional en la STC 124/2003 por entrar dentro de la competencia estatal del art. 149.1.13ª CE). Quedaba a la competencia de las CCAA el desarrollo de esta previsión normativa, que todas han realizado, estableciendo incluso -con la excepción de Castilla-La Mancha- escalones de extensión superficial en función de la población de los municipios, de tal forma que la necesidad de segunda licencia se halla muy por debajo de los 2500 m2 a los que se refiere el art. 2.3 Ley 7/1996.

Andalucía (arts. 25 y ss. de la Ley 1/1996, redactados por la Ley 6/2002), Aragón (art. 15 Ley 9/1989 y D 112/2001), Asturias (D 56/1996), Baleares (art. 12 del D 217/1996), Canarias (D 158/1998), Cantabria (art. 3 del D 121/1996), Castilla-La Mancha (arts. 4 y ss. de la Ley 7/1998, modificados por la Ley 1/2004), Castilla y León (arts. 11 y ss. de la Ley 16/2002), Cataluña (art. 5 Ley 17/2000, D 346/2001), Galicia (arts. 6 y ss. del D 341/1996), Madrid (arts. 18 y ss. Ley 16/1999 y D 130/2002), Murcia (arts. 11 y ss. Ley 10/1998), Navarra (arts. 21 y ss. Ley Foral 17/2001), País Vasco (Ley 7/1994), La Rioja (D 20/1997), Valencia (Ley 8/1986 y D 256/1994).

Pero las CCAA no se han limitado a sujetar a licencia comercial la apertura de establecimientos (para lo que remitimos al Capítulo VII), sino también -y por lo que ahora nos interesa- la construcción de grandes establecimientos, su ampliación y su traslado. El desarrollo normativo de esta licencia comercial no ha sido uniforme entre las distintas CCAA: en algunas de ellas la licencia comercial autonómica ha sido sustituida por un informe autonómico previo y vinculante para la Administración que deba conceder la licencia de obra, en otras se prevé un sistema transitorio de doble autorización hasta que se complete un Plan de Equipamientos Comerciales que asigne una superficie máxima de metros construibles por zonas de territorio.

Evaluación de impacto ambiental y Autorización ambiental integrada

La legislación de impacto ambiental (constituida por el RDLeg. 1302/1986, que tiene carácter de legislación básica, el RD 1131/1988, que desarrolla el anterior, y múltiples normas autonómicas) obliga a que los proyectos públicos y privados consistentes en la realización de ciertas obras e instalaciones sean sometidos a una evaluación de impacto ambiental en la que se examinan múltiples aspectos: efectos sobre la población, flora, clima, fauna; incidencia sobre el patrimonio histórico artístico, relaciones sociales y sosiego público, ruidos, vibraciones, olores y emisiones luminosas, etc. (v. art. 6 del RD 1131/1988). Además, la Ley 16/2002 ordena que ciertas instalaciones contaminantes cuenten con una autorización específica (la autorización ambiental integrada), que será concedida por el órgano competente de las CCAA [art. 3 a) Ley 16/2002] previo informe urbanístico del Ayuntamiento implicado (arts. 15 y 18 Ley 16/2002) y también previo informe del organismo de cuenca correspondiente si la actividad en cuestión requiere autorización de vertido conforme a la legislación de aguas (art. 19 Ley 16/2002).

Las obras e instalaciones sujetas a evaluación de impacto ambiental son, al menos, las establecidas en la legislación básica estatal (en los Anexos del RDLeg. 1302/1986, modificados por el RDL 9/2000 y desarrollados por el Anexo II del RD 1131/1988).

Las instalaciones que requieren autorización ambiental integrada son las relacionadas en el Anexo de la Ley 16/2002.

Pero en el ejercicio de su competencia de desarrollo de la legislación básica estatal en materia de medio ambiente, las CCAA pueden establecer normas adicionales que introduzcan niveles de protección más altos (SSTC 170/1989, 102/1995, 156/1995, 90/2000) y pueden también diversificar en varios niveles de evaluación los elementos que en la legislación básica estatal tienen un carácter unitario, siempre que tal diversificación no redunde en una menor protección del medio ambiente (STC 90/2000). Las CCAA han hecho uso de tales competencias legislativas, ampliando considerablemente el listado del RDLeg. 1302/1986 (se incluyen, por ejemplo, las zonas industriales, los proyectos de urbanización en el medio rural, piscifactorías, etc.) y estableciendo diversos niveles de evaluación.

Pueden consultarse las normas de Andalucía (Ley 7/1994, modificada por Leyes 12/999, 5/2001, 8/2001 y 18/2003), Canarias (Ley 11/1990, modificada por Leyes 9/1999 y 4/2001), Castilla-La Mancha (Ley 5/1999), Castilla y León (Ley 11/2003), Cataluña (Ley 3/1998, modificada por Leyes 1/1999, 4/2000, 13/2001 y 21/2001), Madrid (Ley 2/2002), Murcia (Ley 1/1995, modificada por Leyes 1/2001 y 1/2002), País Vasco (Ley 3/1998), Valencia (Ley 2/1989).

La evaluación de impacto ambiental no es un procedimiento autónomo, sino que el mismo se integra en el procedimiento de concesión de licencias de obra (cfr. art. 3 del RDLeg. 1302/1986).

El sistema es el siguiente: con la solicitud de licencia de obra, el interesado aportará un estudio de impacto ambiental que, al menos, describa el proyecto, evalúe los efectos medioambientales previsibles directos e indirectos, las medidas previstas para reducir los que sean negativos, un resumen del estudio y un programa de vigilancia ambiental (art. 2 del RDLeg. 1302/1986; redactado por RDL 9/2000). Para la elaboración de este estudio los interesados podrán solicitar a la Administración medioambiental competente el señalamiento de los aspectos más significativos que deban ser tenidos en cuenta (arts. 2.2 RDLeg. 1302/1986, redactado por RDL 9/2000; 13 del RD 1131/1988). El estudio será sometido a un trámite de información pública (arts. 3 RDLeg. 1302/1986 y 15 RD 1131/1998). Será remitido por la Administración urbanística al órgano competente en materia de medio ambiente al objeto de que éste formule una declaración de impacto ambiental donde se determinarán las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente, y que se hará pública (arts. 4 RDLeg. 1302/1986, 18 y 22 RD 1131/1988). La declaración de impacto será remitida a la Administración urbanística (arts. 4 RDLeg. 1302/1986 y 19 RD 1131/1988), y los condicionamientos medioambientales que la misma contenga se incorporarán a la licencia de obra (cfr. art. 21 del RD 1131/1988). La autorización ambiental integrada -cuando proceda- deberá coordinarse con la evaluación de impacto ambiental. Si la declaración de impacto correspondiese a la Administración del Estado, la autorización ambiental integrada no podrá otorgarse antes de que se haya emitido tal declaración (art. 28 Ley 16/2002). Corresponde a las CCAA establecer mecanismos similares de coordinación para las declaraciones de impacto ambiental que sean de su competencia conforme a lo establecido en el art. 1302/1986.

Reiteradamente el TS ha entendido que la declaración de impacto ambiental no es un acto administrativo definitivo, sino un acto de trámite inserto en el procedimiento tendente a conceder la licencia de que se trate; por ello lo impugnable no es la declaración de impacto, sino, en su caso, la denegación o concesión (condicionada por el contenido de la declaración de impacto) de la licencia (SSTS cont. 17.11.1998, RA 10522; 13.10.2003, RA 8871; 24.11.2003, RA 8618).

Además de la evaluación de impacto ambiental, las CCAA han creado otros instrumentos específicos de control ambiental cuya función propia no siempre es clara. Así, por ejemplo, el Informe Ambiental (Andalucía, art. 8 y concordantes Ley 7/1994), la Evaluación Detallada de Impacto Ecológico (Canarias, art. 4 Ley 11/1990), la Evaluación Ambiental de Actividades (Madrid, art. 4 y concordantes de la Ley 2/2002), etc.

Fuente: María Carmen González

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