Cooperación con la Corte Penal Internacional en España en España

Aprobación de la Ley Orgánica 18/2003, de Diez de Diciembre, de Cooperación con la Corte Penal Internacional

Tal y como nos recuerda la exposición de motivos de esta ley: En virtud de la autorización concedida por la ley orgánica 6/2000, de 4 de octubre, España ratificó, por instrumento de 19 de octubre de 2000 (depositado el 25 de octubre), el Estatuto de la Corte Penal Internacional adoptado en Roma el 17 de julio de 1998. Dicho Estatuto entró en vigor, conforme a lo dispuesto en su artículo 126, el 1 de julio de 2002. la estructura de esta ley, comparable a la que se siguió en la ley orgánica 15/1994, de 1° de junio, para la cooperación con el Tribunal Internacional para el enjuiciamiento de los presuntos responsables de violaciones graves del derecho internacional humanitario cometidas en el territorio de la ex Yugoslavia, y en la ley orgánica 4/1 998, de 1° de julio, para la cooperación con el Tribunal Internacional para Ruanda, parte del presupuesto del carácter autoejecutivo de numerosos preceptos del Estatuto por lo que «la ley sólo regula aquellos aspectos orgánicos, procesales y procedimentales que permitan la aplicación concreta del Estatuto, evitando reproducir preceptos de éste que serían redundantes». En el ámbito de las fuentes, se contemplan lógicamente, además del propio Estatuto y de esta ley, las demás leyes españolas aplicables, en lo que no esté regulado expresamente por ella. Además, habrán de tenerse en cuenta los acuerdos que puedan celebrarse entre España y la Corte, así como, en aquello que sea pertinente, las reglas de procedimiento y prueba de la Corte, que habrán de ser objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado. Uno de los aspectos más importantes y polémicos de esta ley es el de la reserva en exclusiva al gobierno, de la competencia para activar la competencia de la Corte. Así, la propia exposición de motivos declara: la ley regula con particular cuidado el llamado «mecanismo de activación», a través de la denuncia por España de una situación que podría ser de la competencia de la Corte, configurándose como una competencia exclusiva del Gobierno en razón a las diversas variables de política exterior que deben ser ponderadas por el órgano constitucionalmente responsable de la política exterior. De esta manera, el artículo 7, titulado «De la solicitud para iniciar una investigación por el Fiscal de la Corte», establece: 1. Corresponde exclusivamente al Gobierno, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta conjunta del Ministro de Asuntos Exteriores y del Ministro de Justicia, decidir la presentación de la denuncia de una situación ante el Fiscal de la Corte, de conformidad con lo prevenido en los artículos 13, párrafo a, y 14 del Estatuto, y en su caso, para instar de la Sala de Cuestiones Preliminares que el Fiscal reconsidere su decisión de no iniciar actuaciones, conforme al artículo 53.3.a del Estatuto. Resulta en mi opinión criticable la asunción por el gobierno de la competencia para interponer la denuncia ante la Corte, pues el ejercicio de la acción penal corresponde en nuestro país a los ciudadanos o al fiscal, por lo que debería haberse otorgado algún papel en esta materia al Ministerio Fiscal o a los tribunales previa denuncia o querella de los ciudadanos. la decisión se argumenta en la intervención de diversas variables de política exterior. Puede admitirse, en mi opinión, que el gobierno o el Ministerio de Asuntos Exteriores sea el órgano competente para actuar en nombre de España en el ejercicio de sus competencias como Estado parte, pero es de lamentar, en mi opinión, por ser contrario a los principios que inspiran nuestro sistema judicial y nuestro derecho procesal, que el gobierno o el Ministerio de Exteriores no se vean vinculados por el principio de legalidad en esta actuación9 y puedan tomar en consideración para no denunciar variables políticas ajenas al interés de la justicia (y difícilmente compatibles con la obligación de luchar contra la impunidad, asumida al formar parte del Estatuto de Roma), pues si asumen el papel que en la legislación interna correspondería al fiscal como representante del Estado español, deberían de regirse por los mismos criterios que inspiran la actuación del fiscal en nuestro país y tener la obligación de denunciar cuando tuvieran noticia de un crimen de competencia de la Corte.10 En mi opinión debería haberse articulado un sistema que impidiera que los órganos políticos actuaran a su libre arbitrio en esta materia, cuando además han monopolizado el ejercicio de esta competencia, haciendo que la previa decisión del Ministerio Fiscal o de un órgano judicial obligara al gobierno a actuar en representación del Estado. Esta regulación por la que el gobierno asume la competencia sobre lo que materialmente le correspondería al Ministerio Fiscal y al Poder Judicial, que podría sin embargo todavía defenderse con la excusa de la fuente internacional de las obligaciones y de la innegable creación de relaciones entre el Estado español y una organización internacional como es la Corte, no es, sin embargo, el aspecto más criticable de la ley, aunque contribuye a agravarlo.

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El aspecto más polémico de esta ley radica en la limitación que introduce a la posibilidad de actuación de los jueces y fiscales españoles bajo el principio de jurisdicción universal recogido en el artículo 24 de la ley orgánica del Poder Judicial,11 yendo en algunos aspectos todavía más lejos que la interpretación contra legem de este principio hecha por el Tribunal Supremo en su sentencia en el caso Guatemala12 y que ya ha creado jurisprudencia.13 El artículo 7.2 de la Ley de Cooperación dispone: Cuando se presentare una denuncia o querella ante un órgano judicial o del Ministerio Fiscal o una solicitud en un departamento ministerial, en relación con hechos sucedidos en otros Estados, cuyos presuntos autores no sean nacionales españoles y para cuyo enjuiciamiento pudiera ser competente la Corte, dichos órganos se abstendrán de todo procedimiento, limitándose a informar al denunciante, querellante o solicitante de la posibilidad de acudir directamente al Fiscal de la Corte, que podrá, en su caso, iniciar una investigación, sin perjuicio de adoptar, si fuera necesario, las primeras diligencias urgentes para las que pudieran tener competencia. En iguales circunstancias, los órganos judiciales y el Ministerio Fiscal se abstendrán de proceder de oficio. Esta limitación de la capacidad de actuación que las leyes españoles otorgan a los jueces y fiscales ya no puede ampararse en el pretendido compromiso de las relaciones internacionales entre el Estado español y una organización internacional, pues se trata aquí del ejercicio de la jurisdicción interna conforme a las leyes españolas. la considerable reducción de la capacidad de actuar del Poder Judicial conforme a los principios de justicia universal y de legalidad que así se establece responde
únicamente, en mi opinión, al deseo del gobierno de evitar nuevos casos Pinochet por los posibles conflictos diplomáticos que estos puedan acarrear. En principio no parece mal que se ceda la competencia a la Corte Penal Internacional en el entendimiento de que la competencia de un órgano internacional puede ser preferible a la nacional bajo el principio de justicia universal, para evitar tensiones, conflictos y presiones políticas, pero por otro lado tenemos que pensar que la Corte actúa con unos medios personales y materiales muy limitados y que por ello el principio de complementariedad está pensado no solo para proteger la soberanía de los Estados cuando estos reclaman la competencia por los principios de territorialidad o personalidad, sino también como mecanismo de colaboración en la tarea de impartir justicia ante la mencionada limitación de las posibilidades, no solo legales, sino prácticas, de actuación de la Corte. Además, si unimos esta «cesión de competencia» al monopolio político de la interposición de la demanda, impidiendo al juez o fiscal que ha entendido que el supuesto puede ser competencia de la Corte dirigirse a ésta, y si además el gobierno no está tampoco obligado en tales casos a presentar la demanda, entiendo que se está eliminando el principio de legalidad que inspiraba hasta ahora nuestro sistema procesal. Si a ello unimos que el gobierno se atribuye expresamente la posibilidad de tener en cuenta consideraciones políticas para no denunciar entiendo que infringe sus obligaciones de lucha contra la impunidad de estos delitos como Estado parte en el Estatuto de Roma. El compromiso adquirido por España al firmar y ratificar el Estatuto de luchar contra la impunidad de los crímenes en él contenidos y de cooperar con la Corte Penal Internacional exigiría, en mi opinión, que la prohibición a los jueces y tribunales españoles de conocer de los delitos que pudieran ser competencia de la Corte fuera acompañada en esos supuestos de inhibición de nuestros tribunales de la obligación del gobierno (puesto que se ha reservado tal facultad) de interponer la demanda correspondiente ante la Corte. Resulta evidentemente contradictorio con el compromiso de luchar contra el delito impedir que los jueces nacionales actúen y no activar tampoco en tales casos la competencia de la Corte. Resulta además llamativo el hecho de que el legislador no haya reservado siquiera para la jurisdicción nacional los casos de delitos perseguibles bajo el principio de justicia universal en los que se vean afectados víctimas o intereses españoles, pues aunque nuestro ordenamiento no contempla el principio de personalidad pasiva, la lamentable decisión del Tribunal Supremo en el caso Guatemala, aunque limitó contra legem el principio de justicia universal, al menos dejó a salvo para nuestros tribunales esos casos. Ahora, por el juego de la Ley de Cooperación y esta jurisprudencia, el principio de justicia universal se ve sumamente limitado. Por un lado tenemos que si por la naturaleza del delito son competentes los tribunales españoles bajo el principio de justicia universal, no pueden sin embargo actuar, según el Tribunal Supremo (excepto en supuestos de crímenes de guerra, pues las Convenciones de Ginebra son las únicas que imponen el principio de justicia universal), salvo que haya víctimas españolas, pero ahora, según la Ley de Cooperación, aunque haya víctimas españolas tampoco podrán actuar si pudiera ser competente sobre el caso la Corte. Por supuesto, hay que interpretar que será el juez español ante el que se interponga la denuncia el que determinará en un primer momento si la Corte es o no competente para juzgar los hechos y para ello tendrá en cuenta no solo la naturaleza del delito denunciado sino también los criterios de competencia derivados del lugar y tiempo de comisión del delito.14 El precepto fue tan criticado por la doctrina, las asociaciones de jueces y fiscales y las ONG, cuando se dio a conocer el proyecto, que el prelegislador se vio obligado a introducir un nuevo párrafo: 3. No obstante, si el Fiscal de la Corte no acordara la apertura de la investigación o la Corte acordara la inadmisibilidad del asunto, la denuncia, querella o solicitud podrá ser presentada nuevamente ante los órganos correspondientes. Sin embargo, este párrafo no soluciona ni el incumplimiento de los deberes de España como Estado parte, ni la vulneración del principio de legalidad, sino que pretende dar una salida a la víctima ante la eventualidad de que la Corte no admita el asunto. la solución a este problema, no obstante, tampoco es convincente, pues no se establece un plazo de espera para entender que el Fiscal no ha acordado la apertura de la investigación.15 En mi opinión, dado el amplio volumen de informaciones que ha recibido el Fiscal hasta el momento, no debería exigirse a la víctima la respuesta expresa a la que hace referencia el punto 6 del artículo 15 del Estatuto para permitirle volver a la jurisdicción nacional sino que si, dado un plazo razonable, el Fiscal no ha procedido siquiera a realizar el examen preliminar destinado a analizar la veracidad de la información a la que se refiere este artículo, debería entenderse que los tribunales nacionales recuperan automáticamente la competencia en el entendimiento de que se cumple el requisito establecido en el artículo 7.3 de la Ley de Cooperación, de que el Fiscal no ha acordado la apertura de la investigación. En todo caso opino que hubiera sido preferible seguir el modelo alemán,16 concediendo la capacidad de iniciar un procedimiento por el principio de justicia universal a la decisión libre e independiente de los fiscales (o de los jueces, en el caso de denuncias de las víctimas) reservando en todo caso para los tribunales españoles los supuestos de víctimas o intereses españoles y cediendo la competencia a la Corte solo cuando esta ya ha iniciado el procedimiento, incluyendo si se quiere, como manifestación del principio de oportunidad ?pero con motivos tasados y sujetos a control?, una posibilidad de renuncia a la persecución a decisión del fiscal o del órgano judicial ?y no del gobierno? y que responda, como en la legislación alemana, realmente a razones de economía procesal ?cuando se vea claro que no va a ser posible conseguir la presencia del acusado?, y no a razones políticas desvinculadas totalmente del interés de la justicia. [1]

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También se regula en la ley la entrega a la Corte de una persona reclamada por esta, lo que resulta imprescindible, pues el Estatuto no permite dictar sentencias en rebeldía. la exposición de motivos nos recuerda que los preceptos del Estatuto y de las reglas de procedimiento y prueba son muy minuciosos y concordantes con el derecho interno español, por lo que esta ley solo introduce los adecuados complementos, como por ejemplo, 1) la obligatoriedad de decretar la prisión provisional, como criterio general, con la excepción de la libertad provisional, aunque no se establece un automatismo riguroso que elimine por completo la facultad de apreciación por el juez interno, sino solamente que examine y valore las recomendaciones de la Corte, tal y como establece el artículo 59.4 del Estatuto, y 2) la limitación de los motivos de denegación de la solicitud, apartándose en esto de los modelos clásicos en materia de extradición, ya que ni siquiera la existencia de cosa
juzgada puede impedir la entrega, sin perjuicio de la valoración que, en su caso, pueda efectuar la Corte. Junto al núcleo básico de la cooperación, constituido por la entrega a la Corte, la ley regula también diversos aspectos del auxilio judicial internacional, aunque teniendo en cuenta la precisión del Estatuto en la regulación de una variada tipología de comisiones rogatorias y otras formas de cooperación, ha parecido suficiente prever en la norma interna española mínimos complementos procesales. la ejecución de las sentencias de la Corte, tanto en relación a las penas principales como a las consecuencias accesorias y la reparación a las víctimas, es también objeto de regulación; de acuerdo con la misma técnica legislativa, se introducen desarrollos normativos mínimos y les son aplicables las normas generales y eventuales acuerdos con la Corte. A este respecto nos recuerda la exposición de motivo: En lo que concierne a las penas privativas de libertad, España ha formulado al ratificar el Estatuto una declaración expresando la disposición a recibir en España personas condenadas por la Corte, para cumplimiento de la condena, bajo determinados límites temporales, de acuerdo con la habilitación concedida por la disposición adicional única de la ley orgánica 6/2000, de 4 de octubre. Sin embargo, esta aparente preocupación del legislador español por cumplir con el mandato de resocialización del artículo 25 de la Constitución española resulta bastante sorprendente tras las últimas reformas del Código Penal español impulsadas por el gobierno de Aznar, que han elevado el límite máximo de la pena de prisión a 40 años y endurecido las condiciones de acceso a la libertad condicional para determinados supuestos —entre ellos los delitos más graves de la criminalidad organizada, en los que se encontrarán generalmente los supuestos de crímenes de competencia de la Corte—, haciendo que algunos condenados lleguen a poder cumplir hasta 35 años de prisión efectiva sin acceso a la libertad condicional, lo que es considerado por una gran parte de la doctrina penalista una pena inhumana y que impide la resocialización. Con ello llegamos a la paradoja de que nuestro legislador renuncia al cumplimiento de una pena de prisión perpetua que no tiene por qué ser inconstitucional si en su ejecución se garantiza la posibilidad de resocialización, como ocurre en algunos países del ámbito europeo en los que se establece una revisión con posibilidad de excarcelación a los 15 años y, en cambio, no encuentra problema en mantener privado de libertad a un condenado, sin ningún beneficio penitenciario durante, 35 años. la aparente preocupación del legislador por respetar el mandato constitucional de perseguir la resocialización del penado y la prohibición de tratos inhumanos o degradantes se queda en un mero formalismo. En el plano orgánico, la exposición de motivos dice que se mantiene la competencia de la Audiencia Nacional para la cooperación pasiva concerniente a la entrega a la Corte, y que son competentes los restantes órganos judiciales, sea para la cooperación activa, sea para ciertos aspectos de la pasiva, como son las comisiones rogatorias, actos de notificación y otras formas de cooperación. En el orden político y administrativo, el Ministerio de Justicia es el órgano de relación con la Corte, sin perjuicio de tener que contar con el criterio del Ministerio de Asuntos Exteriores en los asuntos de su competencia. En realidad, la llamada «competencia en el plano orgánico» se ve siempre subordinada y por lo tanto limitada por la «competencia en el orden político y administrativo». Otro ejemplo de esta subordinación y limitación de la capacidad de actuación independiente de los tribunales es que incluso en los casos de conflicto de competencia con la Corte —que se van a limitar, dado lo previsto en el artículo 7, a los casos en que el autor sea español o los hechos se hayan cometido en España—, el gobierno no se obliga a mantener la competencia preferente de los tribunales españoles frente al Fiscal de la Corte, pues aunque la exposición de motivos dice lo contrario, lo cierto es que el texto del artículo 8 parece dar opción al Consejo de Ministros para que resuelva si sostiene o no la competencia de las autoridades españolas y si pide o no la inhibición al Fiscal de la Corte y, en todo caso, el gobierno no se obliga a recurrir las decisiones de la Sala de Cuestiones Preliminares de mantener la competencia de la Corte, aun cuando el tribunal español competente quisiera seguir manteniendo su competencia.

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Si embargo, si bien el gobierno aparece en todos aquellos trámites que supongan la iniciación o prosecución del procedimiento excluyendo la competencia de los jueces y fiscales, en cambio, una vez en marcha el procedimiento desaparece de la escena y así se establece que: la competencia para la entrega se residencia en el Juez Central de Instrucción de la Audiencia Nacional, con un recurso de apelación ante la Sala de lo Penal, con motivos tasados, tal y como está previsto en el artículo 790 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, en el procedimiento abreviado. A diferencia del modelo que inspira la Ley de Extradición Pasiva de 1985, la intervención del Poder Ejecutivo es reducida, judicializándose todo el sistema y eliminándose las llamadas fases gubernativas, y dentro de esta fase judicial ahora única, se reducen los motivos de oposición a la solicitud de entrega. [1]

Recursos

Notas y Referencias

1. Alicia Gil Gil, Temas Actuales del Derecho Internacional Penal, Konrad-Adenauer-Stiftung E. V, reproducción autorizada

PENAL INTERNACIONAL

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Notas y Referencias

1. Alicia Gil Gil , Temas Actuales del Derecho Internacional Penal, Konrad-Adenauer-Stiftung E. V, reproducción autorizada

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