Medio Ambiente

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Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información en materia de medio ambiente

Fue publicado en el BOE de 19 de julio la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).

El artículo 45 de la Constitución configura el medio ambiente como un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos y cuya conservación es una obligación que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto. Todos tienen el derecho a exigir a los poderes públicos que adopten las medidas necesarias para garantizar la adecuada protección del medio ambiente, para disfrutar del derecho a vivir en un medio ambiente sano. Correlativamente, impone a todos la obligación de preservar y respetar ese mismo medio ambiente. Para que los ciudadanos, individual o colectivamente, puedan participar en esa tarea de protección de forma real y efectiva, resulta necesario disponer de los medios instrumentales adecuados, cobrando hoy especial significación la participación en el proceso de toma de decisiones públicas. Pues la participación, que con carácter general consagra el artículo 9.2 de la Constitución, y para el ámbito administrativo el artículo 105, garantiza el funcionamiento democrático de las sociedades e introduce mayor transparencia en la gestión de los asuntos públicos.

La definición jurídica de esta participación y su instrumentación a través de herramientas legales que la hagan realmente efectiva constituyen en la actualidad uno de los terrenos en los que con mayor intensidad ha progresado el Derecho medioambiental internacional y, por extensión, el Derecho Comunitario y el de los Estados que integran la Unión Europea. En esta línea, debe destacarse el Convenio de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998. Conocido como Convenio de Aarhus, parte del siguiente postulado: para que los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo, deben tener acceso a la información medioambiental relevante, deben estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental y deben tener acceso a la justicia cuando tales derechos les sean negados.

Estos derechos constituyen los tres pilares sobre los que se asienta el Convenio de Aarhus:

  • El pilar de acceso a la información medioambiental desempeña un papel esencial en la concienciación y educación ambiental de la sociedad, constituyendo un instrumento indispensable para poder intervenir con conocimiento de causa en los asuntos públicos. Se divide en dos partes: el derecho a buscar y obtener información que esté en poder de las autoridades públicas, y el derecho a recibir información ambientalmente relevante por parte de las autoridades públicas, que deben recogerla y hacerla pública sin necesidad de que medie una petición previa.
  • El pilar de participación del público en el proceso de toma de decisiones, que se extiende a tres ámbitos de actuación pública: la autorización de determinadas actividades, la aprobación de planes y programas y la elaboración de disposiciones de carácter general de rango legal o reglamentario.
  • El tercer y último pilar del Convenio de Aarhus está constituido por el derecho de acceso a la justicia y tiene por objeto garantizar el acceso de los ciudadanos a los tribunales para revisar las decisiones que potencialmente hayan podido violar los derechos que en materia de democracia ambiental les reconoce el propio Convenio. Se pretende así asegurar y fortalecer, a través de la garantía que dispensa la tutela judicial, la efectividad de los derechos que el Convenio de Aarhus reconoce a todos y, por ende, la propia ejecución del Convenio. Finalmente, se introduce una previsión que habilitaría al público a entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar cualquier acción u omisión imputable, bien a otro particular, bien a una autoridad pública, que constituya una vulneración de la legislación ambiental nacional.

España ratificó el Convenio de Aarhus en diciembre de 2004, entrando en vigor el 31 de marzo de 2005. La propia Unión Europea, al igual que todos los Estados miembros, también firmó este Convenio, si bien condicionó su ratificación a la adecuación previa del derecho comunitario a las estipulaciones contenidas en aquél, lo que efectivamente ya se ha producido: en efecto, la tarea legislativa emprendida por la Unión Europea ha dado como resultado un proyecto de Reglamento comunitario por el que se regula la aplicación del Convenio al funcionamiento de las Instituciones comunitarias, y dos Directivas a través de las cuales se incorporan de manera armonizada para el conjunto de la Unión las obligaciones correspondientes a los pilares de acceso a la información y de participación en los asuntos ambientales.

Se trata de la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la información ambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE, del Consejo, y de la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación pública y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE. En consecuencia, el objeto de esta Ley es definir un marco jurídico que a la vez responda a los compromisos asumidos con la ratificación del Convenio y lleve a cabo la transposición de dichas Directivas al ordenamiento interno.

Ley de Costas y Cambio Climático

El apartado 2 de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio de costas (Ley de Costas) establece lo siguiente:

“1. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente procederá, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente Ley, a elaborar una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático, que se someterá a Evaluación Ambiental Estratégica, en la que se indicarán los distintos grados de vulnerabilidad y riesgo del litoral y se propondrán medidas para hacer frente a sus posibles efectos.

2. Igualmente las Comunidades Autónomas a las que se hayan adscrito terrenos de dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con el artículo 49 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, presentarán en el mismo plazo señalado en el apartado anterior, al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, para su aprobación, un Plan de adaptación de dichos terrenos y de las estructuras construidas sobre ellos para hacer frente a los posibles efectos del cambio climático.”

En un recurso de inconstitucionalidad (4912/2013), la Generalitat de Cataluña discute que se imponga a las Comunidades Autónomas la elaboración de un plan de adaptación al cambio climático de las estructuras construidas sobre los bienes demaniales adscritos. Por otra parte, la Generalitat cuestiona que se atribuya al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, la potestad de aprobar los planes autonómicos relativos tanto a los bienes demaniales adscritos, como a las infraestructuras construidas sobre ellos. El Abogado del Estado, por el contrario, entiende que el Estado no hace sino ejercer sus competencias de protección del dominio público marítimo-terrestre.

Considerada globalmente, la disposición adicional octava contiene un mandato dirigido tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, que deriva de la Directiva 2001/42/CE. Para el primero, se trata de elaborar una “estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático” y, para las segundas, consiste en elaborar un plan sobre la posible incidencia del cambio climático en el dominio público marítimo-terrestre. El objetivo del precepto es, obtener una evaluación general de los efectos del cambio climático sobre la costa, y el apartado 2, se integra en una previsión más amplia de protección del litoral y de adaptación de la costa al citado cambio climático, aunque se circunscribe a los terrenos del dominio público marítimo-terrestre adscritos a las Comunidades Autónomas y a las estructuras construidas sobre ellos. Atendiendo a su sentido y finalidad la norma tiene, por tanto, como objetivo primordial hacer frente a los efectos del cambio climático, integrándose en una evaluación ambiental de ámbito superior y de carácter estratégico. En consecuencia, se trata de una norma que se inserta en el ámbito del “medio ambiente”. En esta materia, al Estado corresponde el establecimiento de la normativa básica ex art. 149.1.23 CE, precepto que tiene su correlato en el art. 144.1 EAC, que atribuye a la Generalitat de Cataluña la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección. El Estado tiene, por tanto, la competencia sobre las bases en materia de medio ambiente, correspondiendo, en principio, a la Comunidad Autónoma las competencias de desarrollo normativo y de ejecución.

De acuerdo con ello, la Sentencia Nº 28/2016, del Tribunal Constitucional, Pleno, Recurso de inconstitucionalidad de 18 de Febrero de 2016 sostiene que el plan de adaptación de las estructuras construidas sobre el dominio público marítimo terrestre persigue sin duda velar por la integridad física del demanio maritimo-terrestre, protegiéndolo frente a los efectos del cambio climático. Esa consideración, dice tal decisión, es también predicable de las infraestructuras, puertos y vías de comunicación, ya que, por su propia naturaleza, han de ocupar y afectar sensiblemente al dominio público marítimo-terrestre, alterando, su configuración física en la utilización del demanio litoral. Eso no significa que el demanio adscrito quede privado de sus valores medioambientales en tanto que integrante del litoral, pues el sustrato físico de la infraestructura es una costa que no pierde su calificación jurídica como dominio público marítimo-terrestre [SSTC 149/1991, FJ 4 D) b a) y 193/1998, de 1 de octubre, FJ 8], lo cual, a su vez, justifica la necesidad de realizar el plan cuestionado. Por lo demás, la previsión legal del plan no supone en ningún caso una intromisión en la gestión o explotación de los servicios portuarios o viarios establecidos sobre esos bienes, que se realizarán por las Comunidades Autónomas.

La segunda de las quejas formuladas por la Generalitat ya no se refiere, dice la resolución del Tribunal Constitucional, a la necesidad de elaborar los planes contemplados por el precepto, sino que, exclusivamente, se contrae a la exigencia, que se entiende contraria al orden constitucional de distribución de competencias, de que esos planes autonómicos sean sometidos a la aprobación de un órgano estatal.

En su examen, el alto Tribunal parte de que se trata de bienes de dominio público adscritos a las Comunidades Autónomas, recordando al efecto la doctrina de la STC 149/1991, FJ 4 D b a’), en el que señalaba que “la indudable titularidad autonómica de las obras e instalaciones portuarias no conlleva la plena titularidad demanial de aquella franja de terreno que es de titularidad estatal, por mandato expreso de la Constitución”, indicando además que dicha titularidad demanial del Estado justificaba que la ley pudiera otorgar a la Administración central la facultad de emitir un acto que otorgue el derecho a ocupar la ribera del mar necesaria para ampliar un puerto o para trazar una vía de transporte, facilitando así la colaboración entre las Administraciones estatal y autonómica para el cumplimiento de sus distintos fines: proteger la integridad del demanio costero y proveer los servicios portuarios y viarios de su competencia.

Por tanto, el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos. Tampoco el hecho de que sobre los bienes adscritos se hayan desarrollado las correspondientes infraestructuras, hace perder a dichos bienes su condición demanial, tal y como acabamos de advertir, y, por tanto, no exonera al Estado de su deber de velar por la integridad física y jurídica del demanio marítimo-terrestre. Máxime si se tiene en cuenta que, como ya señalo la referida STC 149/1991, las obras sobre dicho dominio pueden llegar a producir una alteración importante del dominio, influir sobre la costa, afectar a su regresión, o distorsionar la dinámica litoral. Extremos todos ellos de indudable importancia desde el punto de vista de la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático, cuya relevancia desde la perspectiva medioambiental ya ha sido destacada por la STC 233/2015, FFJJ 2 c) y 3 c).

Lo anterior justifica una intervención como la que diseña la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, que cobra todo su sentido, dice el Tribunal Constitucional, en atención a la titularidad estatal del demanio y el deber de preservación de su integridad. Por tanto, dado que la misma se explica por la necesidad de preservar las características propias de la zona marítimo-terrestre en relación con las repercusiones que el cambio climático puede tener sobre tales bienes demaniales, a tales extremos ha de quedar limitado el acto aprobatorio estatal sin que en ningún caso pueda extenderse al modo de disponer y configurar las infraestructuras autonómicas, que queda fuera del ámbito de aprobación estatal circunscrito, como se ha dicho, a los efectos de asegurar que el mencionado plan de adaptación cumpla la finalidad de garantizar la protección y defensa de las condiciones medioambientales del demanio frente al cambio climático. En suma, así interpretado, la disposición adicional octava de la Ley 2/2013 no resulta contrario a las competencias autonómicas.

Recursos

Notas

Véase También

Bibliografía

Medio Ambiente (Legislación) (Contenido)

En este pórtico legal, una parte del material disponible en relación a medio ambiente (legislación) es el que se irá incorporando en esta sección.

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