Adquisición de la Nacionalidad por Residencia en España en España
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Informe del Consejo Fiscal de 24 julio 2015, sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre la adquisición de nacionalidad española por residencia
2. Estructura y fundamento del proyecto de Real Decreto
En el apartado relativo al análisis jurídico se expone que el Proyecto de RD es un reglamento de desarrollo de los arts. 21, 22 y 23 Cc y del art. 63 LRC. Respecto de este último precepto hay que resaltar que es el previsto en la LRC de 1957, en la redacción dada por la Ley 54/2007, de 28 diciembre Adopción Internacional, todavía vigente al haberse prorrogado la entrada en vigor de la Ley 20/2011 de 21 de julio, del Registro Civil hasta el día 15 julio 2015, en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional decimonovena del RD ley 8/2014, de 4 julio aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. El Proyecto de RD se compone de un artículo único, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales. El artículo único aprueba el Reglamento sobre la adquisición de la nacionalidad española por residencia, en aplicación de la Disposición final séptima tercera de la Ley de Medidas de Reforma Administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y Registro Civil.
La Disposición adicional primera se refiere en su primer ap. al pago de las tasas y en el segundo especifica que dicha tasa no incluye los precios de las pruebas de examen DELE y de conocimientos constitucionales y socioculturales de España. La Disposición adicional segunda se dedica a los medios de funcionamiento, estableciendo que la aplicación del RD no generará incremento ni de dotaciones ni de retribuciones ni de costes de personal al servicio del sector público. La Disposición adicional tercera se dedica a los países y territorios de lengua española a cuyos nacionales, a los efectos del presente RD, se consideran exentos de realizar la prueba del examen DELE.
La Disposición transitoria única refiere que los expedientes en curso, que se resolverán de conformidad con las siguientes normas: 1. El Juez encargado del Registro Civil, en el plazo de seis meses contados desde la entrada en vigor de este RD, concluirá los expedientes que se encuentren en trámite y los elevará para su resolución a la Dirección General de Registros y del Notariado. 2. Los expedientes que a la entrada en vigor de este RD hayan sido elevados para su resolución a la Dirección General de Registros y del Notariado y los que se eleven en los seis meses a que se refiere el ap. anterior, se tramitarán y resolverán de conformidad con las normas de procedimiento vigentes en el momento de su solicitud. 3. El interesado en un expediente iniciado antes de la entrada en vigor del RD, podrá renunciar al expediente anterior e iniciar uno nuevo. La Disposición derogatoria única deroga en su aplicación al procedimiento regulado en el RD, los arts. 220 a 224, 341 a 362, y 365 a 369 del Decreto de 14 noviembre 1958, por el que se aprueba el Reglamento LRC. En la Disposición final primera se modifica el RD 1137/2002 de 31 de octubre, por el que se regulan los diplomas de español como lengua extranjera (DELE). En la Disposición final segunda se faculta al Ministro de Justicia para el desarrollo normativo del RD y, en particular, de las previsiones relativas a las pruebas de validación de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, que diseñará y administrará el Instituto Cervantes. Las Disposiciones final tercera y cuarta se dedican al título competencial y a la entrada en vigor respectivamente.
El propio Proyecto de RD identifica la Disposición Final séptima de la Ley de Medidas de Reforma Administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y Registro Civil como la norma habilitante para el desarrollo reglamentario que se pretende llevar a cabo, disposición que recoge diversos títulos competenciales, entre los que se encuentra el art ª CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en relación a la ordenación de los registros e instrumentos públicos y la legislación civil sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. Pues bien, es de destacar que cuando el Proyecto se refiere a la Ley de Medidas de Reforma Administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y Registro Civil, en realidad se trata del Proyecto de Ley 121/ de Medidas de Reforma Administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, que se encuentra en la actualidad en el Senado, no constando, por tanto, finalizada su tramitación parlamentaria. Por otra parte su Disposición final octava prevé que la ley entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, salvo las modificaciones introducidas por el artículo segundo en la Ley 20/2011, de 21 de julio, de Registro Civil, y las disposiciones finales segunda, tercera y cuarta que lo harán a la entrada en vigor de aquella, así como el punto 1º del ap. 2 del art. 682 LEC y la Disposición final primera que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación. El Proyecto de RD, en su Disposición final cuarta fija su entrada en vigor el día 15 octubre En resumen, la Disposición final séptima de la Ley de Medidas de Reforma Administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y Registro Civil no concreta su fecha de entrada en vigor y el Proyecto de RD lo establece el día 15 octubre Por ello es aconsejable una entrada en vigor coordinada de ambos textos legales. El Reglamento consta de 12 artículos y se estructura en dos capítulos. El capítulo I contiene las disposiciones generales (arts. 1 a 3) y el capítulo II está dedicado al procedimiento. El capítulo II a su vez, se divide en cuatro secciones: Iniciación del procedimiento (arts. 4 y 5), instrucción del procedimiento (arts. 6 a 8), finalización del procedimiento (arts. 9 a 11) y recursos (art. 12).
La finalidad del Proyecto de RD es la aprobación del Reglamento sobre adquisición de la nacionalidad española por razón de residencia, estableciendo un procedimiento ágil, de carácter netamente administrativo, de tramitación electrónica en todas sus fases y que permita acortar los plazos de resolución. Se establecen disposiciones específicas para el caso de los extranjeros que sean personal al servicio de las Fuerzas Armadas, así como del personal militar de complemento adscrito al Cuerpo Militar de Sanidad, para evitar que la dilación en la adquisición de su condición de españoles pueda tener consecuencias perjudiciales no sólo desde el punto de vista de su situación profesional sino también para la Defensa Nacional. Por otro lado, se pretende dotar de mayor objetividad al examen de acreditación del requisito de la integración para lo cual los interesados deberán superar las pruebas de validación del dominio del español, que serán los exámenes para la obtención del diploma de español como lengua extranjera (DELE) como mínimo de nivel A2, como de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, diseñadas y administradas por el Instituto Cervantes.
Respecto al carácter administrativo del procedimiento el Proyecto, en apoyo de dicha elección, considera que el carácter mixto del procedimiento actual provoca que la media de tramitación de un expediente de nacionalidad por residencia sea excesivamente larga y que se hace necesario establecer un procedimiento más ágil que el presente, que había provocado retrasos que solo han podido ser superados mediante dos Planes Intensivos de Tramitación de tales expedientes. 3. Análisis del articulado La valoración general del Proyecto de RD es positiva en cuanto que agiliza la tramitación del procedimiento. En el Proyecto de RD por el que se aprueba el reglamento sobre la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que fue objeto de informe del Consejo Fiscal el 25 septiembre 2014, se regulaba una tramitación del procedimiento con carácter preferentemente electrónico en todas sus fases.
En el proyecto actual, el artículo tres determina que la tramitación del procedimiento tendrá carácter electrónico en todas sus fases. Ello no obstante, prevé la posibilidad de presentación de la documentación en cualquiera de las formas legalmente previstas, contemplando, en el caso de que la documentación se presente en formato no electrónico, que la Administración competente realice las actuaciones necesarias para su conversión al mismo, de tal manera que el expediente pueda desarrollarse íntegramente con este carácter. De esta manera se pretende facilitar la tramitación y la agilidad del procedimiento, evitando que se convierta en una carga, incluso económica para el ciudadano, si precisa de la asistencia de un gestor en el proceso de recopilación y digitalización de los documentos. A este respecto, se facilita a los interesados en los que no se den las condiciones previstas en el art. 27.6º Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, el acceso a la plataforma electrónica, poniendo a disposición de quien lo requiera, en las oficinas públicas correspondientes, los medios necesarios para ello. El art. 4 que regula la iniciación del procedimiento en su ap. 3 Las solicitudes correspondientes a menores de edad o a personas con la capacidad modificada judicialmente se formularán por sus representantes legales.
Por otra parte, el art. 5 que se refiere a los requisitos para la obtención de la nacionalidad española y a la remisión de documentación, en su ap. 2 alude, como ya se mencionaba en apartados precedentes, a la necesidad de superar las pruebas de validación del dominio del español, que serán los exámenes para la obtención del diploma de español como lengua extranjera (DELE) como mínimo de nivel A2, como de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, diseñadas y administradas por el Instituto Cervantes. En el apartado tercero se establece que los representantes legales de los menores o personas con capacidad modificada judicialmente deberán aportar los certificados de centros de formación, residencia, acogida, atención o educación especial en los que, en su caso, haya estado inscrito el menor o la persona con la capacidad modificada judicialmente, sin que sea preciso realizar la prueba oficial de validación de conocimientos. Dichos certificados se aportarán junto con el resto de documentos justificativos.
La Dirección General de los Registros y del Notariado podrá recabar la presentación de nuevos documentos o informes oficiales, teniendo en cuenta la edad y circunstancias del menor o persona con la capacidad modificada judicialmente. Por otro lado, el apartado tercero del artículo cinco menciona al Encargado del Registro Civil en su inciso final, procediendo modificar esta remisión para adecuarla a los órganos que derivan de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil. La prueba oficial de evaluación de conocimientos de la lengua y cultura españolas, si bien podría parecer que dificulta la posibilidad de obtención de la nacionalidad por residencia, confiere seguridad jurídica a la hora de valorar el cumplimiento del requisito de integración en España del solicitante frente a la discrecionalidad actual de la valoración. Pronunciamientos de la DGRN así como del propio Tribunal Supremo avalan esta opción legislativa cuando señalan que el conocimiento del idioma oficial del país constituye un indicador relevante del grado de integración del extranjero. Así, en la Instrucción de 26 julio 2007, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre tramitación de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia se expone que en derecho comparado, son varios los países europeos cuya legislación ha desarrollado los factores que, se entiende, configuran la integración social, exigiendo, por ejemplo, la superación de un examen de idioma como requisito para la adquisición de la nacionalidad. La base de esta normativa se fundamenta en la consideración del idioma como un elemento indispensable y revelador del nivel de integración social del extranjero que pretende obtener la nacionalidad del país en el que reside. También se exige que el solicitante demuestre su conocimiento de la cultura del país, como signo de integración social. Por ello, no puede desconocerse la jurisprudencia del Tribunal Supremo que exige una valoración singularizada y casuística de las circunstancias concurrentes para apreciar si, en definitiva, el solicitante posee un conocimiento útil del idioma español que permite tener por existente la integración en la sociedad.
Así, entre otras, la STS (Sala de lo Contencioso Administrativo) 12 diciembre 2011 dispone: Son ya numerosas las sentencias de esta Sala sobre el nivel de conocimiento del idioma español exigible a la hora de valorar el requisito de la integración social en España ex art. 22.4º Cc. Podemos citar, a título de ejemplo, y ciñéndonos a las más recientes, las de 16 abril 2009, 18 noviembre 2010, 24 enero 2011 y 11 febrero En esas y otras sentencias ha dicho esta Sala que la justificación del suficiente grado de integración en la sociedad por parte del solicitante de la nacionalidad exige el conocimiento por parte del interesado del idioma español, en grado suficiente no ya sólo para entenderlo, sino para hablarlo y entablar relaciones sociales adecuadas y eficaces con arreglo a los estándares de convivencia usuales. Resulta, pues, inevitable en tales casos una valoración singularizada y casuística de las circunstancias concurrentes para apreciar si, en definitiva, el solicitante posee un conocimiento útil del idioma español que permite tener por existente la integración en la sociedad que legitima la obtención de la nacionalidad. En este sentido, el Proyecto exige la necesidad de superar las pruebas de validación del dominio del español, que serán los exámenes para la obtención del diploma de español como lengua extranjera (DE- LE) como mínimo de nivel A2. Dicho nivel aparece regulado en el RD 1137/2002 de 31 de octubre, cuyo art. 3.2º dispone que El diploma de español nivel A2 acredita la capacidad del usuario de la lengua para comprender y utilizar expresiones cotidianas de uso frecuente en todo el ámbito hispánico, relacionadas casi siempre con áreas de experiencia que le sean especialmente relevantes por su inmediatez (información básica sobre sí mismo y sobre su familia, compras y lugares de interés, ocupaciones, etc.); para realizar intercambios comunicativos sencillos y directos sobre aspectos conocidos o habituales y para describir en términos sencillos aspectos de su pasado y de su entorno, así como para satisfacer cuestiones relacionadas con sus necesidades inmediatas. Sin embargo, el Proyecto faculta al Ministro de Justicia para el desarrollo normativo del RD y en particular, de las previsiones relativas a las pruebas de validación de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, que diseñará y administrará el Instituto Cervantes.
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Parece, en consonancia con el informe emitido por el Consejo General del Poder Judicial sobre el anterior proyecto, que el RD debiera contener una regulación sustantiva de los elementos esenciales de esta materia, y no dejar tan amplio margen de libertad a la Orden Ministerial, que, antes bien, por su propia naturaleza es una disposición de marcado carácter ejecutivo y orgánico, no la más indicada para proceder a regulaciones materiales de aspectos vinculados con el estatuto personal de los individuos. Las competencias del Instituto Cervantes son fundamentalmente de carácter de fomento y promoción de la enseñanza, estudio y uso del español, resultando difícil incardinar en su elenco competencial una atribución de la naturaleza y la extensión prevista en el Proyecto. Por lo que se recomienda que, en caso de atribuir esta competencia al mencionado Instituto, se proceda a modificar el actual marco competencial establecido en los arts. 6 y 7 RD 1526/1999, de 1 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento del Instituto Cervantes en coherencia con la nueva competencia determinada por el texto del presente anteproyecto. El Apartado cuarto determina que el Instituto Cervantes garantizará los medios necesarios para que los solicitantes con capacidad jurídica modificada concurran en igualdad de condiciones a la práctica de dicha prueba. Por otro lado, debería contemplarse la adaptación de la prueba para las personas analfabetas, para evitar discriminaciones. En este sentido, entre otras, las SSTS 12 diciembre 2011, antes mencionada, y 14 noviembre 2011, se refieren al analfabetismo en los siguientes términos:
Asimismo, ha dicho la jurisprudencia que el analfabetismo, esto es, el hecho de no saber leer ni escribir el español, no es una razón que determine inevitablemente la denegación de la nacionalidad, cuando el solicitante entiende y puede comunicarse en este idioma. Tal circunstancia ha de ponerse en relación con los demás datos concernientes a la integración del interesado en la sociedad española, con las dificultades para acceder a la educación en función de sus orígenes, y en definitiva con sus circunstancias personales y vitales. Se precisa, por tanto, una contemplación global y conjunta, necesariamente casuística, de la trayectoria vital en España del solicitante, para verificar si se ha integrado socialmente en el nivel requerido por el tan citado art. 22.4º Cc y por la jurisprudencia que lo ha interpretado y aplicado. En tal valoración, el conocimiento y soltura en el manejo del idioma español constituye un dato relevante, que en todo caso habrá de ponerse en relación con los demás que jalonan esa trayectoria vital. El apartado quinto permite que puedan acompañarse, en su caso, los documentos e informes expedidos por los órganos competentes de las comunidades autónomas y el apartado sexto establece que todos los documentos requeridos, suscritos por el promotor con su certificado reconocido de firma electrónica, se incorporarán a un expediente electrónico a través de la correspondiente plataforma electrónica.
El promotor podrá también incorporar al expediente electrónico los documentos requeridos por medio de cualquier profesional habilitado en los términos previstos en este RD, quien los suscribirá con su certificado reconocido de firma electrónica. Respecto de este art. 5.6º y en consonancia con el informe emitido por el Consejo General del Poder Judicial respecto del anterior proyecto, procede hacer mención a una cuestión terminológica: el Proyecto al referirse al solicitante en ocasiones le denomina interesado (así los arts. 4, 8, 9.3, 10), y en otras promotor (art. 5.6º), creando la duda de si cuando identifica al promotor se refiere al interesado o al representante, que tramita el expediente a cargo del interesado, cuestión que convendría clarificar para evitar posibles disfunciones y problemas en cuanto a la notificación de resoluciones y cómputo de plazos.
Este aspecto no es una cuestión menor, pues, en ocasiones el Proyecto, como es el caso del art. 9.3º, menciona al representante sin perjuicio de la errata del proyecto que habla del presentante como receptor de la notificación de la resolución, cuando lo cierto es que no se establece la intervención obligatoria del mismo, pudiendo el solicitante ejecutar todas las actuaciones administrativas directamente y por sí mismo. En su apartado siete se establece que El Ministerio de Justicia, de conformidad con el art. 13 RD 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, podrá suscribir con cualquier colectivo, asociación y colegio profesional un convenio de habilitación que regule los procedimientos y requisitos para la remisión telemática de la documentación, debidamente indexada y metadatada, conforme al modelo oficial aprobado al efecto por la DGRN. Ello supone varios cambios respecto del proyecto de RD por el que se aprueba el reglamento sobre la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que fue objeto de informe del Consejo Fiscal el 25 septiembre En primer lugar, en el anterior proyecto se contemplaba que el promotor podía incorporar al expediente electrónico los documentos requeridos por medio de un gestor administrativo habilitado, quien los suscribiría con su certificado reconocido de firma electrónica. Mediante Convenio de Colaboración de Gestión Administrativa a suscribir entre la Dirección General de los Registros y del Notariado y el Consejo General de los Colegios de Gestores Administrativos de España, se especificarían las condiciones de habilitación de los gestores administrativos.
En segundo lugar, el actual proyecto se remite al art. 13 del RD 1671/2009, de 6 de noviembre, que establece que De acuerdo con lo previsto en el art. 23 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, la Administración General del Estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes podrán habilitar con carácter general o específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la presentación electrónica de documentos en representación de los interesados. La habilitación conllevará la aplicación del régimen de representación regulado en el artículo siguiente:
El art. 14 dispone: 1. Las personas o entidades habilitadas para la presentación electrónica de documentos en representación de terceros deberán ostentar la representación necesaria para cada actuación, en los términos establecidos en el art. 32 la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, o en los términos que resulten de la normativa específica de aplicación. 2. La Administración podrá requerir en cualquier momento a las personas habilitadas la acreditación de la representación que ostenten, siendo válida la otorgada a través de los documentos normalizados que apruebe la Administración para cada procedimiento. La falta de representación suficiente de las personas en cuyo nombre se hubiera presentado la documentación dará lugar a la exigencia de las responsabilidades que fueran procedentes. 3. La habilitación sólo confiere a la persona autorizada la condición de representante para intervenir en los actos expresamente autorizados. No autoriza a recibir ninguna comunicación de la Administración en nombre del interesado, aun cuando éstas fueran consecuencia del documento presentado. 4. La representación habilitada sólo permite la presentación de solicitudes, escritos o comunicaciones en los registros electrónicos correspondientes al ámbito de la habilitación. Este aspecto resulta positivo pero no suficiente, pues la intervención de estos representantes, remitida a convenios de los que no se ofrecen especificaciones detalladas, debe tener en cuenta un régimen de responsabilidad de los mismos, en tanto se convierten en receptores de la documentación acreditativa de la solicitud y de las resoluciones administrativas que se adopten al respecto, y su necesaria comunicación al interesado y el momento en que se realice son determinantes para el cómputo de plazos.
El art. 6 relativo a los informes a recabar de oficio por la Dirección General de los Registros y el Notariado al objeto de comprobar si el solicitante reúne los requisitos exigidos en el art. 22 Cc, establece que En la presentación de la solicitud se hará constar la autorización expresa para la comprobación de los datos necesarios para la resolución del procedimiento. Dicha previsión de la autorización expresa va más allá de lo dispuesto en el art. 63 LRC de 1957, en la redacción dada a este artículo por la Ley 54/2007, de 28 diciembre Adopción Internacional que contempla la posibilidad de recabar los mencionados informes sin que sea preciso el consentimiento de los interesados. La previsión de la autorización expresa supone una novedad positiva para el promotor del expediente como medida de protección de los datos contenidos en los informes que se soliciten. El art. 9 se refiere a la propuesta de resolución que la DGRN eleva al Ministro de Justicia, así como a la propia resolución que éste ha de dictar. El Proyecto introduce una innovación que se proyecta en el ámbito de la eficacia de la resolución de concesión de la nacionalidad.
En este sentido, el art. 10 dispone que: La eficacia de la resolución de concesión quedará condiciona a que, en el plazo de ciento ochenta días contados a partir del día siguiente a la notificación de la resolución al interesado, se realicen ante el Encargado del Registro Civil las manifestaciones a que se refiere el art. 23 Cc, relativas al juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes, la renuncia a la nacionalidad anterior, cuando proceda, y la solicitud de las inscripciones correspondientes en el Registro Civil, sin que hasta ese momento haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica ni perdido su condición de residente legal en España. A tal efecto el encargado de Registro Civil podrá recabar los informes que considere oportunos. Esta exigencia, según expresa la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del Proyecto, pretende evitar las situaciones que se producen actualmente en las que en el momento de la inscripción de la concesión se comprueba, por ejemplo, que el interesado está incurso en ese momento en un procedimiento penal. Aunque desde hace varios años el Consejo de Ministros está procediendo a realizar declaraciones de lesividad del acto de concesión en este tipo de casos, se considera como fórmula más idónea prever estos supuestos con carácter general, como se hace en este RD. Se trata de una innovación positiva que introduce una fórmula que permitirá evitar las ulteriores declaraciones de lesividad del acto de concesión en estos supuestos. Por último, el art. 12 regula los recursos que pueden interponerse contra la denegación de la nacionalidad.