Autorización en España en España

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Autorización

Para más información sobre Autorización puede acudirse a la Enciclopedia jurídica general.

Concepto de Autorización

El tratamiento que da el Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas de Torres sobre Autorización es el siguiente:

Facultad que damos a un sujeto para que, en nuestro nombre, haga alguna cosa. | Instrumento en que se confiere poder a cualquiera, para algún acto. | Confirmación o comprobación de alguna proposición o doctrina, con autoridad, sentencia o texto de ley o autor. | Aprobación o calificación de alguna cosa. | Consentimiento, expreso o tácito, que se otorga a cualquier persona dependiente de otra, o que se halla en la imposibilidad de gestionar en nombre propio o ajeno, con el objeto de que realice lo prohibido o imposible sin tal requisito. | Acto de dar fe o certificar en un instrumento público, en autos o expedientes, los notarios, escribanos, secretarios, etc., los hechos que ante ellos ocurren o pasan. | Licencia, permiso.

Autorización Conformadora en el Sistema de Seguros

Ya desde la Ley de seguros de 1954 se viene caracterizando la intervención administrativa por la utilización de lo que el profesor Linde Paniagua denomina autorización conformadora, autorización que cumple varias funciones como son: ser requisito imprescindible para el acceso a la actividad, permitir un férreo control, permitir también la revocación de esta autorización si se cumplen determinadas circunstancias, habilitar la adopción de medidas cautelares y la intervención en la liquidación de las entidades de seguros, poniendo a disposición de la Administración un sistema sancionador de rigor poco común. Por ello las aseguradoras han sido declaradas de interés público y se puede calificar a los seguros privados como seguros conformados de gestión privada.

Este intervencionismo público alcanza un mayor grado con la creación empresas públicas de seguros u organismos aseguradores con la función de cubrir riesgos extraordinarios y para procurar la estabilización sectorial. Han tenido gran relevancia en épocas pasadas, siendo la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, la Entidad Estatal de Seguros Agrarios y el Consorcio de Compensación de Seguros sus más relevantes exponentes. La diferencia antes y después de 1986 es que en la actualidad no tienen objetivos competitivos con el sector privado, justificándose su existencia por el estímulo que ofrecen a la realización de determinadas actividades, porque afrontan riesgos que el sector privado no quiere o no puede afrontar o por las funciones redistributivas de los riesgos extraordinarios que son soportados por los asegurados.

La tipología de los seguros privados desde la óptica del Derecho Administrativo según las limitaciones que dicho intervencionismo suponen para la autonomía de la voluntad o desde la finalidad que se persigue con dicho intervencionismo hace posible clasificar los seguros en: seguros voluntarios; seguros obligatorios; seguros forzosos; seguros control y seguros estímulo.

Cuando se puede contar libremente sin ningún tipo de imposición ya sea directa o indirecta por parte de los poderes públicos estamos ante seguros voluntarios, éstos pueden no suponer otra ventana para el asegurado que la implícita en el propio seguro, limitando la Administración su intervención a un control general, dejando total libertad a quien quiera contratar.

Cuando hay obligación legal del contratarlo nos hallaremos ante seguros obligatorios siendo condición esta contratación para la concesión de la licencia para desarrollar una determinada actividad. La Administración sancionará la vulneración de lo ordenado.

La contratación vinculada de modo automático e irrenunciable a otra relación jurídica da lugar a los seguros forzosos los cuales son necesarios para poder acceder a otro servicio. La Administración interviene restringiendo totalmente la autonomía de la voluntad pudiendo solamente el particular aceptarlos tal y como están propuestos sin posible variación.

Por otra parte los seguros voluntarios y obligatorios, excepcionalmente también los forzosos, pueden servir a finalidades públicas como las de estimular o controlar actividades de particulares o entre particulares, mediante mecanismos complejos y sofisticados por los que algunos seguros son fomentados a través de garantía estatal, ventajas fiscales o subvenciones; éstos serían los seguros estímulos; así algunos serían otorgados por los poderes públicos (seguros de vida), otros serían subvencionados (seguros agrarios), y otros serían garantizados por el propio Estado (seguros de crédito a la exportación). Por otro lado pueden denominarse seguros control los que persiguen la intervención aseguratoria en orden a asegurar ciertos niveles cualitativos o el cumplimiento de determinadas prescripciones (seguros vivienda, seguro de buque). Estos pueden ser voluntarios u obligatorios.
Existen otras posibilidades de clasificación pero en todo caso en la Unión Europea lo que es común a todos los seguros privados es su intensa regulación unida también a una completa regulación de la intervención administrativa sobre las entidades que intervienen en el sector y el desarrollo de su actividad que por ende alcanza igualmente a los asegurados.

La Autorización Conformadora es un presupuesto previo y genérico de la actividad aseguradora, condicionando el acceso a las actividades aseguradoras a la obtención de la autorización administrativa del ministro de Economía y Hacienda en cuanto a las actividades de seguro directo de vida, seguro directo distinto del seguro de vida, reaseguro, operaciones de capitalización, operaciones preparatorias o complementarias de las anteriores, y operaciones de prevención de daños vinculados a la actividad aseguradora.

Para obtener dicha autorización las entidades aseguradoras deberán: adoptar una de las formas jurídicas que se previenen, es decir, sociedad anónima, mutua, cooperativa y mutualidad de previsión social, y, dado el caso, facilitar la información sobre los vínculos estrechos con otras entidades o personas, es condición sine qua non que limiten su objeto social exclusivamente a la actividad aseguradora, debiendo presentar y cumplir un programa de actividades; para garantizar la solvencia y por ende los derechos legítimos de los asegurados y la estabilidad de la economía nacional, deben tener el capital social o fondo mutual según el caso que exige el artículo 13 y el fondo de garantía del artículo 18; manteniéndose hasta la concesión de la autorización dicho capital o fondo desembolsado y mantenido en los activos reglamentariamente determinados para así proceder en su caso a la eventual cobertura de provisiones técnicas.

Indicar las aportaciones y participaciones en el capital social o fondo mutual de los socios es necesario igualmente, debiendo expresar qué socios son empresas de seguros o entidades de crédito o empresas de servicios de inversión, y, en su caso, las participaciones, sin importar su cuantía, de las que sea titular cualquier socio en una entidad de crédito o de servicios de inversión. Deben estar las personas que efectivamente las dirijan suficientemente cualificadas o ser suficientemente expertas en este campo mercantil concreto, siendo requisito indispensable la honorabilidad de dichos administradores. En cuanto a las entidades que cubran la defensa jurídica deben, confiar la gestión a una entidad jurídica distinta, o bien garantizar que ninguna persona que se ocupe del asesoramiento jurídico lo ejerza también en otro ramo de la misma aseguradora, o bien que prevean en el contrato el derecho del asegurado a un abogado de su elección.

Los requisitos citados son necesarios para obtener pero también para conservar la autorización administrativa.
El sistema de economía mixta que rige en nuestro país implica que las empresas públicas quedan sometidas a las mismas reglas que las empresas privadas, con las salvedades concretas para aquellas con carácter de monopolio fiscal. Existe un númerus clausus de formas jurídicas posibles con exclusión de las personas físicas. La sociedad anónima, la mutua, la cooperativa y la mutualidad de previsión social son las formas posibles en las que se puede constituir una sociedad que pretenda ejercer en el subsector seguros; claro está que en otros países de la UE tendrán su propia denominación y características como se pondrá de relieve en el comentario de la directiva encargada por el profesor.

La actividad aseguradora está abierta a la personificación pública sin limitaciones formales admitiéndose así cualquier forma de derecho público, eso sí, debiendo ser su objeto igualmente operaciones de seguro exclusivamente en condiciones equivalentes a las exigibles para las empresas privadas sometiéndose a la LCS y a la competencia de los tribunales del orden civil. De considerarse adecuada la interpretación de prohibición a las administraciones públicas la utilización de formas privadas, esto supondría un giro sin precedentes.
La ley no trata en el capítulo dedicado al acceso a la actividad aseguradora la regulación específica de todas las formas jurídicas, sino que en ese capítulo sólo se habla de las mutuas y cooperativas.

En cuanto a las reglas aplicables a mutuas y cooperativas a prima fija se debe decir que tienen un tratamiento casi idéntico, siendo aseguradoras privadas sin ánimo de lucro que tienen por objeto la cobertura de riesgos de sus socios o cooperativistas, los cuales pueden ser personas físicas o jurídicas, a cambio de una contraprestación que consiste en una prima fija a satisfacer al comienzo del período de riesgo. El mínimo será de cincuenta mutualistas o cooperativistas. La ausencia de ánimo de lucro se ha relativizado por las derramas activas o retorno siendo condición inseparable de mutualista y cooperativista el ser tomador o asegurado.

En caso de disolución de las mutuas a prima fija, participarán en la distribución patrimonial los mutualistas que lo sean cuando se acuerde tal disolución y quienes aunque no lo fueran por entonces lo hubieran sido anteriormente dentro del plazo fijado en los estatutos; se deben tener en cuenta los derechos de los partícipes en el fondo mutual. Por vía de desarrollo reglamentario sin que puedan establecerse privilegios a favor de nadie, se deben establecer, el tiempo de pertenencia para poder participar en la distribución disolutoria, los órganos gubernamentales los cuales deberán tener una Administración democrática, los mínimos que debe expresar el estatuto social, y los demás extremos del régimen jurídico de estas entidades.

Además de los requisitos previos a la autorización administrativa, las cooperativas a prima fija deben inscribirse en el Registro de Cooperativas. Teniendo carácter supletorio la legislación de cooperativas en relación con el RDL 6/2004, la Ley de Sociedades de Capital y las disposiciones reglamentarias de aquella.

Las mutuas y cooperativas de prima variables son entidades privadas sin ánimo de lucro que cubren a sus socios o cooperativistas, ya sean estos personas físicas o jurídicas, de los riesgos asegurados, basándose en el principio de ayuda recíproca mediante cuenta común; la contraprestación son derramas cobradas a posteriori de los siniestros siendo la responsabilidad mancomunada y proporcional al capital asegurado y limitado a dicho importe.

Para las mutuas a prima variable son aplicables las normas de las mutuas a prima fija pero además se deberá aportar una cuota de entrada, constituir un fondo de maniobra, y los administradores no serán remunerados. No podrá haber mediación ni retribución en la producción de los seguros. Los riesgos, tanto cualitativa como cuantitativamente, han de ser homogéneos no sobrepasando los capitales asegurados y los gastos de administración los límites reglamentarios. Pueden ceder reaseguros pero no aceptarlos.

Estas mismas reglas son aplicables a las cooperativas a prima variable pero haciendo referencia a cooperativas, cooperativistas y capital social.

El segundo de los requisitos es “facilitar información sobre la existencia de vínculos estrechos con otras personas o entidades”. Para la ley vínculo estrecho es: “toda relación entre dos o más personas físicas o jurídicas si están unidas a través de una participación o mediante un vínculo de control”. “Es participación, a estos efectos, el hecho de poseer, de manera directa o indirecta, el 20% o más de los derechos de voto o del capital de una aseguradora; y es vínculo de control el existente entre una sociedad dominante y una dominada. Se entenderá constitutiva de vínculo estrecho entre dos o varias personas físicas y jurídicas, entre las que se encuentre una aseguradora, la situación en la que tales personas estén vinculadas, de forma duradera, a una misma persona física o jurídica por un vínculo de control. De existir dichos vínculos, la administración deberá valorarlos y concluir que no obstaculizan el ejercicio del control.

El objeto social debe regirse por los principios de exclusión, exclusividad y especialidad y debiendo ceñirse a operaciones de seguro, reaseguro y capitalización. Se permite que las entidades aseguradoras puedan colaborar “con entidades no aseguradoras para la distribución de los servicios producidos por estas” pero sería más conveniente modificar “éstas” por “aquéllas” pues debe excluirse cualquier interpretación que permita a las aseguradoras colaborar en la distribución de productos de entidades no aseguradoras. Se prohíbe asimismo la mediación pero se permite el expansionismo hacia el ámbito de cobertura de la Seguridad Social a través de los conciertos.

Se sigue considerando que el ramo vida excluye cualquier otra operación de seguros a excepción de los complementarios como son los de accidente y enfermedad. Estos riesgos complementarios han de estar vinculados, se deben referir al objeto cubierto por el riesgo principal en el mismo contrato y no permite la inclusión de la asistencia sanitaria. Esta exigencia no es tal para las aseguradoras que a 4 de agosto de 1984 ejercieran ambos ramos siempre y cuando lleven contabilidad separada y tengan capital social y fondos que sumen los mínimos de ambos ramos.

Las aseguradoras deben ceñirse a un programa de actividades el cual es un esfuerzo considerable de previsión pues el contenido debe incluir la naturaleza de los riesgos o compromisos cubiertos, el ámbito geográfico de estos, los medios para cubrir las exigencias patrimoniales, financieras y de solvencia. También deben estar incluidos sus principios rectores, la forma en que se estructura su organización y sus sistemas de comercialización así como las previsiones empresariales. Todo ello es un contenido de mínimos que deja un margen a la administración muy discrecional en cuanto a su apreciación.

En estos programas de actividades además para el ramo vida, para los tres primeros ejercicios se habrán de realizar las previsiones de ingresos y gastos de forma detallada y para los distintos al de vida y también para los tres primeros ejercicios, las previsiones relativas a los gastos de gestión en particular los gastos generales corrientes y las comisiones, así como las relativas a las primas y a los siniestros. En relación con las entidades que pretendan operar en el ramo de enfermedad prestando asistencia sanitaria la DGSFP “comprobará los medios técnicos de que dispongan”.

Una de las novedades más controvertidas de la ley es el incremento del capital social y del fondo mutual ya que la tendencia en Europa no es esa. Si se pretende proteger a los asegurados el margen de solvencia consigue mejor este objetivo. Para las sociedades anónimas y cooperativas a prima fija habrá tres grupos, uno cuyo capital ha de ser de nueve millones de euros, un segundo grupo con dos millones de euros y un tercer grupo residual que requiere tres millones de euros. El capital mínimo requerido ha de estar totalmente suscrito y desembolsado al menos en un cincuenta por ciento, y representado por títulos o anotaciones en cuenta nominativos. Para las mutuas a prima fija regirán las mismas cifras, obviamente referidas a fondo mutual en vez de a capital social, salvo para aquellas con régimen de derrama pasiva a las que se exige las tres cuartas partes de esas cantidades. Para las cooperativas y mutuas a prima variable el capital social deberá estar suscrito e íntegramente desembolsado por valor de trescientos mil euros y treinta mil euros respectivamente. En cuanto a las mutualidades de previsión social el fondo mutual será de treinta mil euros salvo ampliación de sus prestaciones. Estas cifras variarán cuando se pretenda operar en varios ramos o se actúe en un ámbito territorial reducido.

La ley exige saber la identidad de los socios, de las aportaciones y participaciones significativas en el capital social o fondo mutual, debiendo los socios ser idóneos para poder conseguirse la autorización. Resulta impactante el grado de discrecionalidad que alcanza aquí la actividad de la administración pues esta idoneidad se determinará según la honorabilidad, la cualificación o la experiencia entre otros factores los cuales son conceptos jurídicos indeterminados. El reglamento determina que en la relación de los socios, se distinga los que tienen la condición de entidad aseguradora, entidad de crédito o empresa de servicios de inversión, así como, en su caso, las participaciones, independientemente de su cuantía, de las que sea titular cualquier socio en una entidad aseguradora, una entidad de crédito o una empresa de servicios de inversión.

Como ya se ha dicho la dirección efectiva ha de ser desempeñada por personas físicas de reconocida honorabilidad y con las condiciones necesarias de cualificación o experiencia profesionales; esta dirección de hecho se refiere a los cargos de administración y a los cargos directivos. Estos directores efectivos deberán inscribirse en el registro administrativo de altos cargos de entidades aseguradoras para lo cual habrán de cumplir los requisitos mencionados anteriormente y no incurrir en las prohibiciones del apartado 3 del artículo 15.

Se exigen a las entidades de seguros otros requisitos formales, a saber, que se constituyan en escritura pública, se inscriban en el Registro Mercantil, lo cual determina la adquisición de personalidad jurídica.

En cuanto a la denominación debe constar de una denominación de fantasía, incluyendo necesariamente las palabras “seguros” o “reaseguros” o ambas a la vez, según corresponda a su objeto social, y además en las mutuas, cooperativas y mutualidades de previsión social si son a prima fija o a prima variable.

Los efectos relevantes de obtener la autorización administrativa son la inscripción en el Registro Administrativo de Entidades Aseguradoras y la obtención de la capacidad especial aseguradora para el ramo o ramas autorizados y los riesgos accesorios o complementarios de los mismos que hayan solicitado. Esta autorización administrativa será única y válida en todo el Espacio Económico Europeo salvo cuando la entidad solicite operar en un ámbito menor al del territorio nacional así como cuando pretenda llevar a cabo operaciones del CCS y algunas del ramo vida. A este respecto es necesario decir que las mutuas y cooperativas a prima variable deberán desarrollar su actividad y tener localizados sus riesgos en un ámbito territorial reducido que deberá configurarse con arreglo a dos criterios concurrentes: una provincia o dos millones de habitantes salvo en el caso de las prestaciones para caso de enfermedad o por fallecimiento de personas unidas por un vínculo profesional.

La ampliación a otros ramos, a otros riesgos o a otros territorios sólo será posible si tienen cubiertas las previsiones técnicas y el margen de solvencia y si disponen del posible fondo de garantía mínimo más elevado necesario para los ramos a los que se solicite la extensión; y en cualquier caso deberán también presentar un programa de actividades.

Los contratos u operaciones de seguros celebrados por entidades no autorizadas serán nulos de pleno derecho.

CAUSAS DE DENEGACIÓN DE LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Son las siguientes:

• Que la entidad no adopte una de las formas jurídicas previstas, sus estatutos no se ajusten a esta ley o no cumpla los requisitos para la válida constitución en la forma elegida.
• Que existan vínculos estrechos que obstaculizan el buen ejercicio de la ordenación y supervisión.
• Que su objeto social no se ajuste a lo dispuesto en la ley.
• Que no presente un programa de actividades con todas las indicaciones exigidas o que éstas no sean adecuadas o no se correspondan con la realidad.
• Que carezca del capital social o fondo mutual mínimo requerido.
• Que no precise las aportaciones sociales o no sea adecuada la idoneidad de los socios con participación significativa.
• Que la dirección efectiva no reúna los requisitos suficientes de honorabilidad, o de cualificación, o experiencia profesionales.
• Que existiendo aportaciones o participaciones, éstas obstaculicen la ordenación y la supervisión o no garanticen la gestión sana y prudente, o los administradores y directivos de su sociedad dominante no tengan la honorabilidad o la experiencia requeridas.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA OBTENCIÓN DE LA AUTORIZACIÓN

Será aplicable la Ley 30/1992 en lo no previsto por el R.D.L. 6/2004. El procedimiento se inicia mediante solicitud de autorización una vez acreditados los requisitos establecidos en la ley, además es preceptiva copia de la escritura de constitución inscrita en el Registro Mercantil y debe ser otorgada o delegada por el Ministro de Economía.

En ciertos supuestos el otorgamiento de la autorización debe ir necesariamente precedido de la consulta a la autoridad supervisora competente de otro Estado miembro de la Unión Europea, genéricamente cuando la personalidad jurídica que vaya a ejercer el control haya sido autorizada por un Estado miembro de la Unión. Hay otros supuestos los cuales sólo están sujetos a mera comunicación.

LAS DISTINTAS MODALIDADES DE REVOCACIÓN DE LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Hay cuatro tipos de revocación: la revocación por renuncia expresa a la autorización, revocación por caducidad de la autorización (bien sea por la no iniciación de la actividad en un año, el cese de la actividad por más de seis meses, o por la cesión general de la cartera), revocaciones por incumplimientos de naturaleza diferente a la revocación-sanción (por dejar de cumplir los requisitos para el otorgamiento de la autorización, por incurrir en causas de disolución, o por incumplimiento del plan de saneamiento o de financiación) y la revocación-sanción.

Autor: Carlos López Fuertes