Caracteres de los Sistemas Generales en España en España

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Caracterización de los Sistemas Generales de Urbanismo por la Doctrina Científica

Caracterización de los Sistemas Generales de Urbanismo por la Doctrina Científica en el Derecho Urbanístico español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Caracterización de los Sistemas Generales de Urbanismo por la Doctrina Científica es descrito de la siguiente forma: No son muy abundantes las monografías —artículos en revistas especializadas o capítulos en obras colectivas o individuales más genéricas, exclusivamente— relativas a los sistemas generales.

No obstante, de las mismas se derivan algunas reflexiones de utilidad a la hora de deslindar dicho concepto jurídico y de precisar su régimen legal.

En un trabajo clásico, SANZ BOIXAREU empieza recordando que el concepto de los sistemas generales en cuanto receptor de un régimen jurídico singularizado aparece con la reforma de la legislación urbanística estatal operada con la Ley de 2 de mayo de 1975, si bien, obviamente, de hecho, existía el concepto embrionario en el Derecho precedente. Sigue, después, asimilando el concepto al del Derecho positivo —rehuyendo, pues, el meramente equiparable al concepto de las infraestructuras básicas—, y lo identifica, de modo consecuente, con los diversos tipos enumerados en el art. 19 y, sobre todo, 25 RP, y destaca, en este aspecto, el esfuerzo por deslindar, frente a lo que sucedía en la legislación de 1956 en que los sistemas generales y los locales se introducían indiferenciadamente en el contenido de muchos Planes Generales, haciendo inviable —por exceso de cargas— la gestión ulterior: Apunta, así, a la clave perseguida en este aspecto por la reforma legal, facilitar esa gestión.

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También aborda ya en ese trabajo pionero la cuestión de si la de los sistemas generales es una clase distinta a las tradicionales o no y, adoptando una interpretación personal del art. 26.2 RP —donde se dispone que la definición de aquéllos se formulará sin perjuicio de la clasificación del suelo—, llega a la conclusión de que son una clase independiente, son independientes de la clasificación del suelo.

Repasa después la cuestión del planeamiento legitimante de su ejecución —tanto el Plan Especial como, excepcionalmente, el Plan Parcial cuando sea aconsejable su inclusión en la ordenación de los sectores, de acuerdo con el art. 31.1 RP— enfatizando que no es una especie de opción, pues no es indiferente encauzar su ordenación por una vía u otra, lo cual fundamenta con apoyo en el art. 63.3 RP, donde se exige en caso de inclusión en Plan Parcial el especial análisis del régimen económico—financiero del sistema general.

Al tratar el tema de la obtención del suelo afecto a los sistemas generales —hoy, en sí mismo, ya superado—, después de recordar que la técnica tradicional es la expropiatoria y que va a seguir siendo la única (salvo la posibilidad siempre abierta del convenio) cuando el sistema se desarrolle mediante un Plan Especial independiente, pero que se añade a ella la novedosa —entonces— consistente en la adjudicación de terrenos en sectores que tengan exceso de aprovechamiento medio, desliza, sin embargo, una reflexión que merece ser subrayada.

Otros Detalles

Habla el autor del supuesto de Municipio con sólo Normas Subsidiarias y opina que, en tal caso, la técnica de obtención será casi siempre la expropiatoria salvo que se incluyese algún elemento de un sistema general en un Plan Parcial que por su gran extensión y por sus particulares características pudiera integrarse en su propio sistema de cesiones obligatorias, y acaba añadiendo:

Ahora bien, en tales casos, creo que dicha infraestructura sería más bien un sistema local, más que general.

Luego, ¿estamos en presencia de un concepto sustancialista —se denomina sistema general lo que es sistema general— o de un concepto nominalista —se sujeta al régimen jurídico del sistema general lo que se denomina en el planeamiento así (sin necesidad de que, sustancialmente, lo sea)—

La cuestión queda abierta —y eso es lo relevante, la constatación de que el Derecho positivo no la cierra—. Sobre ello, volveremos.

Este trabajo pionero concluye con el examen de esa técnica alternativa y novedosa de obtención del suelo afecto a sistemas generales y con la cuestión del coste de las obras de urbanización, donde distingue si el sistema ha requerido un previo Plan Especial —supuesto en que considera indudable que recae sobre la Administración actuante que tenga a su cargo dicho sistema— o si se ha incluido en un Plan Parcial —supuesto en que (también apoyándose en el art. 63.3 RP) se inclina por mantener la misma tesis.

Desarrollo

Avanzando más en la dirección señalada por la observación que se ha destacado más arriba, GARCíA—BELLIDO analiza poco más tarde la metodología de la obtención gratuita de los terrenos afectos a los sistemas generales —entonces la cuestión más candente en esta materia, hoy resuelta (pero no, como sabemos, la cuestión de la ejecución, por lo que sus reflexiones son útiles a nuestros efectos).

Lo más relevante, para lo que aquí importa, aparece en las primeras consideraciones que establece en su trabajo, que podríamos sintetizar en las dos siguientes:

— La distinción objetiva entre sistemas generales y locales es difusa, ambigua o inexistente por cuanto no se diferencian jurídicamente de modo sensible.

— La distinción entre ambos conceptos es meramente funcional por su capacidad dotacional de servicio y radio de acción, diseño, frecuencia de uso o magnitud de la función pública prestada en relación al conjunto en que se hallan inmersos, dándose la posibilidad de que el mismo equipamiento pueda ser un sistema general en una población pequeña y un sistema local en el barrio de una ciudad.

De las anteriores consideraciones, extrae la conclusión acertadísima de que la distinción entre sistemas generales y locales es estratégica, en cada Plan y en cada caso concreto, precisamente para conformar la estructura orgánica de la ordenación, y más adelante explica:

Más sobre esta cuestión

La diferencia entre los sistemas generales y locales, en cuanto a que la responsabilidad o competencia de sus obras de urbanización sea municipal o de los particulares directamente afectados, es una consecuencia del rango o nivel del servicio que prestan en cada Plan concreto, no de su naturaleza intrínseca como categoría absoluta y universal. Esta característica que los diferencia constituye no una causa originaria, determinada por su naturaleza urbanística o jurídica, sino un resultado de la función que, en cada caso, están llamados a prestar.

Las tesis de GARCíA—BELLIDO a este respecto —paralelas a una clara tendencia jurisprudencial de la que luego se hablará— pretenden ser implícitamente contradichas por PERALES en una breve alusión al tema, donde defiende la inviabilidad de la interpretación expansiva del art. 122 Texto refundido de la Ley del Suelo 1976 (definitorio de los conceptos de los costes de urbanización) sobre la base de una literalista exégesis del ciado precepto (las obras de interés para el ámbito son las de los sistemas específicos de éstos), de la que, por cierto, más tarde se aparta expresamente el Tribunal Supremo según se comprobará.

Más

Otro trabajo relevante en esta materia se debe a GONZáLEZ—BERENGUER, del cual, en este momento, simplemente, retendremos la constatación que comparte tácitamente con el precedente autor citado de que hay siempre supuestos fronterizos en el terreno de la distinción entre dotaciones generales y locales, partiendo de la definición que ofrece de las primeras —aquellas cuyo destino es atender las necesidades de la ciudad en su conjunto o, al menos, a varios sectores de la misma— y de las segundas —aquellas otras atribuibles al servicio de sólo un sector—.

GRAU aporta, en su reflexión sobre el tema objeto de nuestro estudio, una interpretación expansiva del art. 59 R.G., que enumera los conceptos incluibles en los costes de urbanización en los términos tradicionales del precedente Derecho estatal, expansiva en el sentido de que, aunque sólo prevé de modo expreso la participación de los propietarios del ámbito de ejecución en el costeamiento de equipamientos externos a éste en el caso del saneamiento (letra b), cabe entenderla extensible a cualquier tipo de servicio, lo cual supone ya un paso adelante en el debate doctrinal surgido en el anterior contexto legal, tesis que reitera a propósito de su interpretación del art. 155 Texto refundido de la Ley del Suelo 1992, que también contiene esa enumeración, y donde el mismo GRAU distingue entre unas obras de interés compartido, es decir, no exclusivo de la propia unidad, en las que tienen que participar porcentualmente los propietarios de cada una, y unas obras de interés exclusivo de la propia unidad, en las que sólo sus propietarios han de asumir su coste.