Clasificación de Suelos en España en España

[rtbs name=»derecho-home»]

El Establecimiento de los Criterios Legales de Clasificación: Medidas Liberalizadoras

A partir del RD Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización del Sector Inmobiliario y Transportes, quedó abierta la posibilidad, para los propietarios del suelo no urbanizable, de promover el desarrollo urbano de sus terrenos, siempre y cuando sobre ellos no concurran circunstancias concretas que determinen o justifiquen su protección.

La regulación del RD Ley 4/2000 de 23 de junio, otorga carácter reglado a la clasificación del «suelo no urbanizable», equiparándolo con el tratamiento que hasta ahora solo se venía reconociendo para clasificar el «suelo urbano», y dejando acotado entre estas dos categorías, «el suelo urbanizable» como el suelo residual, no comprendido ni en uno ni en otro de los anteriores. El resultado de esta nueva formulación, es que la clasificación del suelo, en sus tres categorías, urbano, urbanizable y no urbanizable, ha dejado de pertenecer al ámbito de las potestades discrecionales de la Administración, para configurarse a partir de ahora, como decisiones regladas.

La aportación de esta medida, sobre el ordenamiento urbanístico, al margen de el amplio abanico de sus efectos concretos, de los que analizaremos a continuación uno de los más novedosos, es sobre todo su proyección sobre el tratamiento jurídico que a partir de ahora va a recibir un concepto clave en el ordenamiento urbanístico como es el de la clasificación del suelo, cuya configuración ha venido siendo una fuente de conflicto y desigualdad, al tratarse de forma diferente según fuera la categoría de suelo adoptada, a pesar de tratarse de un concepto jurídico único: la potestad de clasificación, proyectado sobre un mismo objeto: el suelo.

No compartimos la extendida idea de que es la LS la que configura de forma diferente la potestad de clasificar el suelo, determinando que esa función sea reglada, cuando se trata de clasificar el suelo como «urbano», y discrecional cuando se clasifica como «urbanizable» o «no urbanizable»; nada de esto se contempla en la Ley, sino que tal distinción ha nacido exclusivamente de la errónea identificación, arrastrada hasta hoy por destacados juristas, de dos conceptos radicalmente diferentes: el suelo urbano común, proveniente de la situación de hecho preexistente a la promulgación de la primera LS 1956, y el suelo urbano desarrollado según la nueva regulación de la LS 1956 y sus sucesivas versiones, esto es, desarrollando el suelo urbanizable, por sectores de equidistribución, mediante planes parciales y garantizando en ellos los estándares mínimos de dotaciones y servicios. Aunque al final en ambos casos se alcance la misma condición urbana para el suelo, se trata de suelos de diferente naturaleza jurídica, que la LS ha distinguido y que sus aplicadores han confundido e identificado.

Fue únicamente para calificar y recoger el suelo urbano preexistente, para lo que la primera LS 1956, estableció determinadas reglas de valoración, en función del grado de consolidación y el nivel de servicios con el que contaban en ese momento y, una vez asumido el suelo urbano preexistente según las reglas descritas en la LS, era obvio que para el resto, solo cabía la clasificación de urbanizable o no urbanizable, por lo que a partir de ese momento y una vez elaborada la delimitación del suelo urbano preexistente a la LS, ya no era legalmente posible continuar aplicando indefinidamente las mismas reglas para continuar incorporando y anexionando como urbanos nuevas áreas, a no ser que se hiciera para corregir algún error presente en aquella delimitación y todo ello con independencia de las situaciones de hecho desarrolladas posteriormente al margen de la Ley, que llegan a consolidarse por el mero transcurso de los plazos de prescripción fijados para las infracciones, a las que en unos casos se siguen aplicando las mismas reglas para incorporarlas al suelo urbano y en otros son sometidas a un expediente de «legalización» «ad hoc» con la misma finalidad.

Sentado así que no es la LS la que aplica diferentes criterios en la clasificación del suelo, sino la confusión de identificar el suelo urbano anterior a la LS con el posterior a ella, la medida adoptada ahora por el Gobierno, en el marco del precepto constitucional del art. 149.1.13ª CE, clarifica la interpretación legal y rectifica el tratamiento jurídico que se ha venido dando a la clasificación del suelo, armonizándolo con la Constitución, y reduciendo el margen de discrecionalidad, que en este campo tiende a traducirse en arbitrariedad, por todo lo cual supone un notable avance en la seguridad jurídica.

El efecto inmediato del RD Ley 4/2000 de 23 de junio, al tratarse de una norma de aplicación inmediata, es el de su superposición al planeamiento vigente en la actualidad, con independencia de que las respectivas administraciones acometan la adaptación concreta de sus planes a esta nueva norma de ámbito nacional (Fundamento Jurídico 14 STC 61/1997).

A partir de ahora, los propietarios de suelo «no urbanizable», cuyas características no respondan a las definidas por el RD para adoptar esta clasificación, podrán promover el desarrollo urbano de sus terrenos, mediante la elaboración de un Plan Parcial, porque, su clasificación no depende ya en exclusiva de la libre opción del planificador, sino que, al igual que el suelo «urbano», está sometida a un criterio reglado, y será «urbanizable», aunque no venga así clasificado en el plan, si se dan en él los requisitos recogidos en la LS para serlo, esto es, que no existan razones objetivas que justifique el separarlo y preservarlo del proceso urbanizador.

Es posible que esta nueva formulación legal pueda despertar recelos, especialmente si se analiza con prejuicios localistas o autonomistas, y si se persiste en insistir que no es así como se formula la clasificación del suelo en la LS, pero ni aun así podrá negarse que este nuevo planteamiento legal no responde sólo a una concepción materialista, aunque pudieran serlo algunos de sus efectos perseguidos, sino que ha venido a restablecer la necesaria subordinación al Derecho, de la técnica jurídica hasta ahora utilizada en la clasificación del suelo, porque, ¿que sentido tenía que la clasificación del suelo como urbano tuviera carácter reglado y no fuera así para las otras dos clases de suelo?. Aunque no se hubiera aprobado el RD Ley 4/2000 de 23 de junio, la lógica y la realidad venían dictando que cualquier suelo es urbanizable, o lo que es lo mismo, potencialmente urbano, a no ser que existan circunstancias concretas y determinadas que desaconsejen esa clasificación.

Pero una vez promulgado el RD, y convencidos de que se afirma sobre claros principios, se hace aún más apremiante la adopción de las directrices de planeamiento supralocal, dirigidas atender los dos aspectos primordiales de la planificación territorial: la reserva y delimitación del suelo para las infraestructuras, servicios y dotaciones y la de los espacios de interés natural, histórico, artístico y cultural. Es significativo que estos aspectos que dan fundamentan y justifican la planificación pública, hayan sido precisamente los que han estado abandonados a su suerte, y aún hoy siguen resolviéndose a golpe de improvisación, cuando ya se ha planteado sobre ellos un problema coyuntural que provoca la adopción de una solución inmediata y ya con frecuencia forzada.

Es de esperar que esta nueva norma ordene el papel que corresponde a los distintos agentes intervinientes en la planificación del territorio, asignando a la iniciativa pública, la ordenación de los sistemas generales de infraestructura, dotaciones y servicios y la calificación y reserva de los terrenos para estos fines y los de la defensa de la naturaleza y del patrimonio histórico, artístico y cultural; y a la iniciativa privada, la elección del modelo urbanístico concreto de cada sector o conjunto urbano. Hasta ahora la atención pública ha estado centrada y, en la práctica, limitada a este último ámbito puntual, imponiendo unos modelos que por un lado no dan satisfacción a las aspiraciones de los ciudadanos ni a las necesidades de la actividad económica y por otro, provocan el enmascaramiento del precio de la vivienda por la financiación de las entidades locales a través de opacos instrumentos de promoción de suelo que encarecen artificialmente el precio final de la vivienda, imponiendo un urbanismo hecho a golpe de recalificaciones sucesivas, mas propio del «Monopoly» que de planificación pública, donde las infraestructuras llegarán, no por la previsión, sino arrastradas por la presión social y degradadas en su planteamiento por la obligación de implantarse sobre áreas previamente colmatadas por la edificación.

Una vez resuelta y acotada por el RD la discrecionalidad de la potestad de clasificar el suelo, falta todavía en el ordenamiento urbanístico español un elemento esencial, de referencia, que ponga límites racionales también a la discrecionalidad en materia de calificación del suelo, garantizando de forma efectiva la igualdad constitucional de los españoles frente a la actividad urbanística de la Administración. Se trata de fijar las bases mínimas del aprovechamiento para todo el territorio nacional, que bien podía establecerse en 1m3/m2, índice que permite la adopción de cualquier tipología urbanística al tiempo que garantiza un nivel adecuado de dotaciones y suelo libre.

En conclusión, tras el RD, dos son los cometidos prioritarios y urgentes del planificador público: a) reservar los espacios para las infraestructuras del sistema general de población: transportes, servicios asistenciales y dotacionales, y b) delimitar las áreas a proteger; una vez adoptadas estas dos medidas, el resto de la actividad urbanística podrá quedar ya enteramente en manos de la iniciativa privada, que, una vez eliminadas las trabas del nepotismo presentes hasta ahora en la clasificación del suelo, habrá de entrar en un régimen de competencia que sin duda les obligará a ofrecer al destinatario final, el habitante de las poblaciones, empresas e industrias, el urbanismo que demandan y no el que les impone el favoritismo político y el afán recaudatorio de los municipios.

Funcionamiento Dudoso

Las medidas adoptadas por el Gobierno español en el año 2000 en materia urbanística para agilizar y abaratar el mercado de suelo, serán inoperantes en la práctica debido al «olvido» del elemento básico del suelo urbanizable: el aprovechamiento. Al haberse olvidado el aprovechamiento, el reconocimiento de urbanizable para todo el suelo que no sea objeto de protección no pasa de ser una mera declaración de principios.

Hay dudas de que esa declaración tuviera efectos significativos sobre la liberalización y agilización buscada, dado que el reconocimiento como urbanizable del todo el suelo no protegido no se acompañaba del correspondiente índice básico de aprovechamiento, ya que sin aprovechamiento urbanístico, el suelo permanece en la práctica en su anterior condición de no urbanizable, hasta que los respectivos Ayuntamientos decidan o acuerden asignarles un coeficiente determinada. El desarrollo urbanístico por lo tanto queda relegado a la ulterior decisión municipal, es decir, el suelo aunque ahora con otro nombre, permanece en idéntica situación anterior.

Si la calificación de urbanizable no va vinculada a un determinado coeficiente de aprovechamiento, no se ha modificado en realidad su anterior situación; ya se sabe que el suelo no urbanizable sobre el que no existe especial protección estaba abocado a ser urbanizable cuando así lo consideren los Ayuntamientos. Ahora también habrán de esperar a que estos les asignen el correspondiente aprovechamiento.

El Gobierno les ha cambiado el nombre pero no su naturaleza, sin aprovechamiento no hay suelo urbanizable, o lo que es lo mismo, sin aprovechamiento, el suelo sigue siendo en la práctica, no urbanizable.

Podría considerarse que tras las medidas liberalizadoras, los Ayuntamientos podrán asignar discrecionalmente el coeficiente de aprovechamiento sobre estos nuevos suelos urbanizables o negociarlo directamente con los promotores caso a caso, o bien asignarles o reconocerles de entrada el aprovechamiento medio fijado por el Plan General para todo su ámbito, pero ello choca contra la propia génesis de la planificación racional: su justificación. En el planeamiento, el aprovechamiento se justifica para cada sector, polígono o delimitación y la cifra global es solo el resultado aritmético de la media de estos aprovechamientos sectoriales, cuyo objetivo no es otro que reequilibrar y compensar las diferencias de aprovechamiento entre los polígonos o sectores y controlar que no se supera el máximo permitido por la Ley del Suelo (75 viv Ha.).

Pero, así como norma urbanística preconstitucional y sus versiones posteriores han fijado el límite máximo de aprovechamiento del suelo urbanizable, creyendo que era este límite el prioritario para evitar los abusos de la sobreexplotación del suelo, no cayó en la cuenta que más importante aún era el fijar el mínimo básico al que todo propietario de suelo urbanizable tiene derecho. La práctica ha demostrado hoy que este límite básico de referencia, es tanto o más prioritario que el máximo, porque en él recae precisamente la garantía de la igualdad que es hoy exigencia constitucional que el Gobierno ha olvidado al adoptar sus medidas liberalizadoras en materia urbanística.

Este establecimiento de un mínimo básico general asignado al suelo urbanizable y que por razones técnicas y medioambientales debería fijarse en torno a 1m3/m2, es hoy de establecimiento prioritario y urgente y debería haberse recogido en las medidas liberalizadoras del Gobierno por las siguientes razones:

• En primer lugar, porque los efectos liberalizadores del suelo perseguidos por el Gobierno serían inmediatos. Cualquier propietario podría promover urbanísticamente el suelo siempre y cuando no superase el aprovechamiento mínimo básico asignado al suelo urbanizable para todo el territorio nacional.
• Porque resulta estéril reconocer como urbanizable un suelo si no se le asigna un determinado aprovechamiento y puesto que en materia de legislación urbanística, el Gobierno sólo tiene competencia para adoptar medidas que garanticen la igualdad de los españoles frente a la actuación urbanística de la Administración, ese aprovechamiento sólo podría ser el mínimo básico.
• Porque con esa plataforma básica, quedaría garantizada la igualdad de todos los españoles en materia urbanística sin necesidad de implementar otros instrumentos de control cuya escasa eficacia contribuye a la congestión de los tribunales.
• Porque una cifra que no superase 1m3 de construcción por cada metro de suelo, garantizaría por sí sola tanto la calidad ambiental de los nuevos desarrollos urbanos, como la previsión de suelos libres en proporción suficiente para futuras necesidades.
• Porque esa previsión básica del suelo urbanizable, permitiría el desarrollo inmediato del suelo por sus promotores o propietarios individualmente o en unidades de escasa entidad, evitando la complejidad y los conflictos de los grandes polígonos.
• Porque un aprovechamiento básico en torno a 1m3/m2 garantizaría la viabilidad de las actuaciones para cualquier promotor.
• Porque el establecimiento de dicho coeficiente básico, es compatible con la potestad de los Ayuntamientos para asignar aprovechamientos mayores para atender las dotaciones, infraestructuras, vivienda social etc.
• Porque, de acuerdo con lo anterior, sobre este mínimo básico, no habría de imponerse cesión obligatoria alguna, al atenderse la provisión de dotaciones e infraestructuras públicas con los aprovechamientos mayores asignados por los Ayuntamientos.
• Porque, en definitiva, la asignación de este coeficiente básico que garantice la igualdad de los españoles frente a la actuación urbanística, es obvio que tendría un efecto dinamizador inmediato, abarataría el suelo y garantizaría la calidad ambiental de las nuevas promociones.

Autora: Teresa Saintgermain (Injef, 2000)

El Establecimiento de los Criterios Legales de Clasificación en el Derecho Urbanístico español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), El Establecimiento de los Criterios Legales de Clasificación es descrito de la siguiente forma:

Como es sabido [V. ordenanzas urbanísticas y Derecho Urbanístico (competencias concurrentes para su integración)], la técnica de la clasificación contribuye decisivamente a la determinación del contenido concreto del derecho de la propiedad urbana. A través de ella, todos los terrenos de un mismo término municipal resultan incluidos en todas o algunas de las categorías o clases previstas legalmente. Y, a partir de ahí, el propietario conoce, de entrada, si su terreno está excluido o no del proceso urbanizador y edificatorio y, si no lo está, si es susceptible o no de ser edificado inmediatamente, en cuyo caso podrá conocer también cuáles son los usos posibles y las características constructivas de toda índole de las edificaciones que los materialicen. Esto último sucede en concreto en el caso del suelo urbano, donde la reglamentación es exhaustiva desde el nivel del planeamiento general (y a esa pormenorización se le denomina calificación).

Por ello, los criterios de la clasificación de suelo inciden indudablemente en la delimitación del derecho de propiedad y conforman uno de esos aspectos en los que la confluencia de competencias se hace inevitable, al tratarse, según la doctrina constitucional, de un verdadero presupuesto para el nacimiento de un concreto estatuto jurídico en virtud de la categoría de suelo otorgada.

El Establecimiento de los Criterios Legales de Clasificación por el Legislador Estatal

En efecto: es viable que el legislador estatal establezca la división del territorio municipal en distintas clases de suelo, pues ello no es más que el presupuesto de la misma propiedad del suelo, fijando tres posibles clasificaciones, de las que se derivará un régimen jurídico también distinto. […] constituye la premisa, a partir de la cual se fijan tales condiciones básicas […] Constituye, también, el presupuesto lógico—jurídico para la aplicación del entero sistema de valoraciones a efectos indemnizatorios, por lo que entronca con la determinación del presupuesto de hecho que permita el ejercicio de la competencia estatal en la materia (art. 149.1.18.ª C.E.) (FJ 14.º.b).

Ahora bien, en el establecimiento de tales distintas clases de suelo no puede irse prácticamente más allá de su mera enumeración, puesto que la competencia correspondiente no implica la prefiguración por el legislador estatal de modelo urbanístico alguno. El único contenido imperativo alcanzable aquí por la regulación estatal consiste en deferir al titular de la potestad de planeamiento la división del ámbito territorial municipal en todas o algunas de las siguientes hipótesis básicas: Suelo consolidado urbanísticamente, suelo apto para el proceso urbanizador y suelo preservado de tal proceso; supuestos básicos a los solos efectos de anudar determinadas facultades dominicales y unos criterios de valoración a su vez básicos del derecho de propiedad urbana (FJ 14.º b).

Por eso, se enfatiza especialmente que la referencia a tales categorías no puede implicar la predeterminación de un concreto modelo urbanístico y territorial (FJ 14.º b, in fine).

Suelo no urbanizable

La clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable implica de suyo la exclusión de aquéllos del proceso urbanizador y edificatorio. Desde esta perspectiva, el Tribunal Constitucional enfatiza que la competencia para fijar el pertinente criterio incumbe al legislador estatal.

El art. 15 Texto refundido. Ley del Suelo—1992 en concreto (como el art. 20 Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones) declara prohibido todo uso constructivo o edificatorio en suelo no urbanizable; entraña, por lo tanto, una delimitación por vía negativa del alcance de la propiedad urbana, que, de hecho, es excluida en esta clase de suelo, salvo en los supuestos excepcionales del art. 16.

Pues bien, este enfoque, precisamente, es el que le otorga legitimidad constitucional porque se circunscribe a la definición de condiciones básicas, como mínimo común denominador normativo, sobre la que la propia doctrina constitucional se ha explayado con anterioridad: Debe entenderse el art. 15 Texto refundido. Ley del Suelo como una prohibición general de usos edificatorios —con la consecuente imposibilidad de adquirir propiedad urbana fuera de los terrenos previstos por los poderes públicos competentes—. Pero es que, además, no determina un concreto régimen positivo de usos en esta clase de suelos, sino que se remite a lo que disponga la legislación sectorial correspondiente, sea estatal o autonómica, y que será la que discipline el uso agrario, forestal, ganadero, cinegético, etc., del suelo no urbanizable o rústico en sentido amplio (FJ 16.º a).

Criterios

Por otro lado, la misma doctrina se repite sobre el establecimiento de criterios para la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección, incluso con mayor contundencia.

Así, el art. 17 Texto refundido, de la Ley del Suelo de 1992 se refiere a uno de los posibles destinos del suelo no urbanizable —las áreas de especial protección— y circunscribe su alcance a la declaración de que el planeamiento territorial y urbanístico podrá delimitar áreas de especial protección en las que estará prohibida cualquier utilización que sea contraria con su destino o naturaleza, lesione el valor específico que se quiera proteger o infrinja el concreto régimen limitativo establecido por aquél, sin que, por ello, se prejuzguen las competencias autonómicas sobre la materia.

Art. 149 de la Constitución

Pues bien, aquí es perfectamente estimable la invocación del título constitucional ex art. 149.1.23.ª C.E., puesto en conexión con el 149.1.1.ª:

En virtud del primero, no puede negarse la competencia estatal para hacer posible —a través del planeamiento que corresponda a la Administración competente— la declaración de áreas de especial protección y las prohibiciones generales de usos incompatibles con aquéllas […] Tanto la potestad para llevar a cabo la planificación de los recursos naturales, como los efectos prohibitivos y su prevalencia sobre los usos constructivos del suelo se acomodan sin esfuerzo alguno al concepto de lo básico, calificación que, por otra parte, no supone atribuirle al Estado competencia específica en materia de urbanismo. Encaja igualmente en el concepto de norma básica el principio que se infiere del art. 17 Texto refundido. Ley del Suelo, según el cual ha de prevalecer la finalidad protectora que a cada área pueda atribuirle la Administración competente en cada caso frente a los usos del suelo que le sean contrarios.

También está, evidentemente, conectado con las condiciones básicas de la propiedad del suelo pues tal precepto, a la postre, fija un límite general consistente en prohibir todo ejercicio del derecho contrario a lo que el área pretende precisamente preservar, pero sin establecer cuál haya de ser ese concreto régimen, sin cuestionar, pues, las competencias autonómicas (FJ 16.c).