Consultas Populares Municipales en España en España

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Marco Normativo de la Consulta Popular Municipal

Constitución Española

La Constitución Española (en adelante, CE) reconoce la institución del referéndum y le ofrece la siguiente regulación:

• Posibilidad de convocar referéndum consultivo sobre decisiones políticas de especial
  trascendencia: “Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas
  a referéndum consultivo de todos los ciudadanos” (art. 92.1 de la CE).
•  Exigencia de referéndum de ratificación en caso de aprobación y de modificación de los
  estatutos de autonomía (arts. 151 y 152.2 de la CE).
•  Exigencia de referéndum de ratificación en caso de reforma constitucional (arts. 167.3 y
  168.3 de la CE).
• Exigencia de referéndum de ratificación de la decisión del órgano foral competente de
  incorporar Navarra al País Vasco (disposición transitoria cuarta, apartado primero, de
  la CE).
• Reserva de ley orgánica para la regulación de las distintas modalidades de referéndum
  previstas en la Constitución: “Una ley orgánica regulará las condiciones y el
  procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta
  Constitución” (art. 92.3 de la CE).
• Regulación de algunos aspectos procedimentales para la convocatoria del referéndum:
  “El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del
  Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados” (art. 92.2 de la CE).
• Atribución de competencia exclusiva al Estado sobre la “autorización para la
  convocatoria de consultas populares por vía de referéndum” (art. 149.1.32 de la CE).

De la regulación constitucional sobre la institución del referéndum podemos extraer las siguientes conclusiones:

• Reconocimiento constitucional del ejercicio directo del derecho fundamental de
  participación política (art. 23.1 de la CE). En efecto, el “derecho a participar en los
  asuntos públicos” puede ejercitarse “directamente o por medio de representantes”.
  Pues bien, el referéndum es, precisamente, uno de los mecanismos de ejercicio directo
  de ese derecho de participación política.
• Establecimiento de una reserva de ley orgánica en materia de referéndum (ver más abajo)
• Atribución de competencia exclusiva al Estado sobre la “autorización para la
  convocatoria de consultas populares por vía de referéndum” (art. 149.1.32 de la CE).
• Empleo constitucional de una diversidad de expresiones para referirse a esta
  institución: como regla general habla de “referéndum”, pero también de “consultas
  populares por vía de referéndum” (en el art. 149.1.32 de la CE).
• Reconocimiento constitucional de diversas modalidades de referéndum.

(En este último punto, Reconocimiento constitucional de diversas modalidades de referéndum), agrupándolas, son las siguientes:

• Referéndum consultivo sobre decisiones políticas de especial trascendencia (art. 92.1 de la CE).
• Referéndum de ratificación en caso de aprobación y de modificación de los estatutos de autonomía (arts. 151 y 152.2 de la CE).
• Referéndum de ratificación en caso de reforma constitucional (arts. 167.3 y 168.3 de la CE).
• Referéndum de ratificación de la decisión del órgano foral competente de incorporar Navarra al País Vasco (disposición transitoria cuarta, apartado primero, de la CE).

Respecto al establecimiento de una reserva de ley orgánica en materia de referéndum mencionado más arriba, tiene un doble fundamento constitucional:

• Fundamento específico: reserva de ley orgánica para la regulación de las
  condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en
  la Constitución (art. 92.3 de la CE).
• Fundamento genérico: reserva de ley orgánica para el desarrollo de los derechos
  fundamentales y las libertades públicas (art. 81.1 de la CE). Debe incluirse, pues, el
  desarrollo del derecho fundamental de participación política del art. 23.1 de la CE.

La Constitución, en cambio, no reconoce expresamente y, por tanto, no contiene una regulación específica para los referéndums o consultas populares municipales (como tampoco genéricamente para las “locales”).

Estatuto de Autonomía de Cataluña

El Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado mediante la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio (en adelante, EAC), atribuye competencia exclusiva a la Generalitat sobre “consultas populares”, si bien con la advertencia de que esta atribución competencial se realiza “con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución”, esto es, la atribución constitucional de competencia exclusiva al Estado sobre la “autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum”.

El art. 122 del EAC, “Consultas populares”, dispone:

“Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen
jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia
Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias
públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con
excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución”.

Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio sobre el precepto del Estatuto de Autonomía de Cataluña

Este precepto estatutario fue impugnado ante el Tribunal Constitucional. La impugnación es
resuelta en la STC 31/2010, de 28 de junio, conteniéndose sus razonamientos en el FJ 69. En breve, el Tribunal confirma la constitucionalidad del precepto, pero utilizando la conocida técnica de la interpretación conforme.

De entrada, en efecto, se afirma la constitucionalidad del art. 122 del EAC. Por lo tanto, de la
atribución a la Generalitat de competencia “para el establecimiento del régimen jurídico, las
modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria, por la propia Generalitat o por los entes locales” de consultas populares no referendarias. Recordando el Tribunal Constitucional su doctrina acerca de que el referéndum es solamente un tipo de consulta popular y que, por tanto, son constitucionalmente admisibles consultas no referendarias, punto este que examinaremos con posterioridad, afirma: “Las encuestas, audiencias públicas y foros de participación a los que se refiere el art. 122 del EAC tienen perfecto encaje en aquél género [consultas populares no referendarias] que, como especies distintas, comparten con el referéndum” (FJ 69).

Ahora bien, la constitucionalidad del precepto estatuario se condiciona a que sea interpretado en la forma señalada en la propia Sentencia. Efectivamente, el Tribunal impone una triple condición a dicha interpretación:

Primera condición interpretativa

Primera condición interpretativa: debe entenderse que la atribución por el art. 122 del
EAC de competencia a la Generalitat se hace con el límite del respeto a las competencias
que corresponden al Estado por la Constitución. El reconocimiento por el art. 122 del
EAC a la Generalitat de una “competencia exclusiva” en materia de consultas populares
no referendarias debe interpretarse de modo que resulte compatible con los títulos
competenciales que la Constitución directamente atribuye al Estado. Lo que se traduce,
según se desprende del texto de la Sentencia, en una doble exigencia:

• Las consultas populares no referendarias sobre las que se atribuye competencia a la
  Generalitat deben limitarse a las propias de la Comunidad Autónoma o de los entes
  locales catalanes y, además, su objeto debe referirse a cuestiones que entren dentro del
  ámbito de sus respectivas competencias. Sobre esto no cabe duda, puesto que ya se
  establece expresamente en el art. 122 del EAC: “Corresponde a la Generalitat la
  competencia (…) y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el
  ámbito de sus competencias”. [1]
• La segunda exigencia, más interesante por ser menos obvia, es que la competencia atribuida a la Generalitat sobre consultas populares no referendarias debe ser compatible con la competencia estatal recogida en el art. 149.1.18 de la CE sobre “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” y sobre “procedimiento administrativo común”. Esto es, aunque no se trate de consultas estatales, sino de ámbito autonómico o bien local, parece presuponer el Tribunal Constitucional que el Estado puede incidir en esta materia utilizando el mencionado título competencial sobre Administraciones públicas. En consecuencia, estaremos, como afirma en diferentes momentos de la Sentencia el propio Tribunal, ante una competencia exclusiva “impropia” o bien calificada “impropiamente” como exclusiva de la Generalitat. [2]

Segunda condición interpretativa

Segunda condición interpretativa: debe entenderse que la expresión “y cualquier otro
instrumento de consulta popular” no incluye el referéndum. El art. 122 del EAC atribuye
a la Generalitat competencia sobre “encuestas, audiencias públicas, foros de
participación y cualquier otro instrumento de consulta popular”. Pues bien, esa
expresión genérica y de cierre –“cualquier otro instrumento de consulta popular”- no
debe interpretarse de manera tan amplia que permita comprender en su seno al
referéndum. En otras palabras, el precepto estatutario debe interpretarse en el sentido
de que limita su atribución competencial a las consultas populares no referendarias.
Conclusión esta, por lo demás, que parece desprenderse sin mayor dificultad de la
coletilla final con la que, a modo de advertencia, se cierra la redacción del artículo
estatutario: “con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución”,
esto es, la competencia estatal para la autorización de consultas populares por vía de
referéndum.

Así lo subraya la Sentencia: la competencia “atribuida a la Generalitat por el art. 122 del
EAC, es perfectamente conforme con la Constitución, en el bien entendido de que en la
expresión «cualquier otro instrumento de consulta popular» no se comprende el
referéndum. Tal entendimiento parece implícito en el propio art. 122 del EAC, que hace
excepción expresa «de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución»” (FJ 69)

Tercera condición interpretativa

Tercera y última condición interpretativa: debe entenderse que la excepción prevista en
el art. 122 del EAC no se limita únicamente a la competencia estatal para la autorización
del referéndum, sino que abarca a esta institución en su integridad. Como acabamos de
recordar, la coletilla final advierte que la competencia de la Generalitat tiene como
límite la necesidad de respetar la competencia estatal recogida en el art. 149.1.32 de la
CE para la autorización de la convocatoria del referéndum. Ahora bien, advierte el
Tribunal que, en realidad, la Generalitat tiene como límite toda competencia que
corresponda al Estado sobre el referéndum. Y señala que esa competencia es total: se
extiende a la entera disciplina de la institución, esto es, más allá de la autorización para
la convocatoria, a su completa regulación y establecimiento. La reserva al Estado de
toda la regulación sobre el referéndum se basa en la exigencia constitucional de ley
orgánica en la materia. Exigencia que es doble. Por un lado, el art. 92.3 de la CE exige ley
orgánica para la regulación de “las condiciones y el procedimiento de las distintas
modalidades de referéndum previstas en esta Constitución”. Y, por otro lado, el art. 81.1
de la CE reserva a ley orgánica el desarrollo de los derechos fundamentales, por tanto,
también del derecho de participación política del art. 23 de la CE que constituye el
fundamento del referéndum.

En palabras del Tribunal: “Sin embargo, esa excepción [“con excepción de lo previsto en
el artículo 149.1.32 de la Constitución”] no puede limitarse a la autorización estatal para
la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, sino que ha de
extenderse a la entera disciplina de esta institución, esto es, a su establecimiento y
regulación. Ello es así por cuanto, según hemos dicho en la repetida STC 103/2008: «La
Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de
referéndum, es la llamada por el art. 92.3 de la CE para regular las condiciones y el
procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución,
siendo además la única Ley constitucionalmente adecuada para el cumplimiento de otra
reserva, añadida a la competencial del art. 149.1.32 de la CE: la genérica del art. 81 de la
CE para el desarrollo de los derechos fundamentales, en este caso el derecho de
participación política reconocido en el art. 23 de la CE» (STC 103/2008, FJ 3). En
consecuencia, el art. 122 del EAC no es inconstitucional interpretado en el sentido de
que la excepción en él contemplada se extiende a la institución del referéndum en su
integridad, y no sólo a la autorización estatal de su convocatoria” (FJ 69).

Ley orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum

El punto de partida en este apartado es el recordatorio del mandato contenido en el art. 92.3 de la CE: “Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución”. Se establece aquí, por tanto, una reserva de ley orgánica.
2. En cumplimiento de este mandato constitucional, el legislador estatal aprobó la Ley orgánica
2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum (en adelante, LOR).

En su art. 1 fija su objeto: “El referéndum, en sus distintas modalidades, se celebrará de acuerdo con las condiciones y procedimientos regulados en la presente Ley orgánica”.

De la regulación general, esto es, aplicable a todas las modalidades de referéndum, nos interesa destacar en este momento los siguientes aspectos:

• Competencia exclusiva del Estado para la autorización de la convocatoria de todas las
  modalidades de referéndum. En coherencia con lo establecido en el art. 149.1.32 de la
  CE, el art. 2.1 de la LOR afirma: “La autorización para la convocatoria de consultas
  populares por vía de referéndum en cualquiera de sus modalidades es competencia
  exclusiva del Estado”.
• Autoridad estatal competente para el otorgamiento de la autorización de convocatoria:
  el Gobierno y, excepcionalmente, el Congreso. En efecto, según el art. 2.2 de la LOR: “La
  autorización será acordada por el Gobierno, a propuesta de su Presidente, salvo en el
  caso de que esté reservada por la Constitución al Congreso de los Diputados”.
• Autoridad estatal competente para la convocatoria: el Rey mediante Real Decreto
  acordado en Consejo de Ministros y refrendo de Presidente. Lo establece así el art. 2.3
  de la LOR: “Corresponde al Rey convocar a referéndum, mediante Real Decreto
  acordado en Consejo de Ministros y refrendado por su Presidente”.
• Aplicación de la legislación sobre régimen electoral general. El sujeto destinatario de la
  pregunta o preguntas objeto de la consulta es el “cuerpo electoral convocado” (art. 3.1
  de la LOR). En realidad, el referéndum se configura como un proceso equiparado a los
  procesos electorales. Por ello, le resulta de aplicación la legislación sobre régimen
  electoral general (disposición transitoria primera de la LOR). Así, por ejemplo, en lo
  relativo al procedimiento para la celebración: “El procedimiento de referéndum estará
  sometido al régimen electoral general en lo que sea de aplicación y no se oponga a la
  presente Ley” (art. 11.1 de la LOR). Y lo mismo en lo referente a las garantías: “Contra
  los acuerdos de las Juntas [juntas electorales] podrán interponerse los recursos o
  impugnaciones previstos en la legislación electoral general” (art. 19.1 de la LOR).

La disposición adicional única de la LOR

La disposición adicional única de la LOR hace mención expresa a las consultas populares
municipales.

La Disposición adicional única de la LOR dispone lo siguiente:
“Las disposiciones de la presente Ley no alcanzan en su regulación a las consultas
populares que puedan celebrarse en los ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de
índole municipal, en sus respectivos territorios, de acuerdo con la legislación de régimen
local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización”.

De la regulación contenida en esta disposición adicional pueden extraerse las siguientes
conclusiones:

• Limita su ámbito de aplicación únicamente a las consultas populares municipales (“las
  consultas populares que puedan celebrarse en los ayuntamientos” y añade “en sus
  respectivos territorios”). No se hace referencia a ningún otro tipo de consulta popular
  local, esto es, de ámbito territorial infra o supramunicipal.
• Excluye las consultas populares municipales del ámbito de aplicación de la LOR (“las
  disposiciones de la presente Ley no alcanzan en su regulación a las consultas populares
  que puedan celebrarse en los ayuntamientos”).
• Remite la regulación de las consultas populares municipales a la legislación de régimen
  local (“consultas populares que puedan celebrarse en los ayuntamientos (…) de acuerdo
  con la legislación de régimen local”).
• Salvaguarda la competencia exclusiva del Estado para la autorización de la convocatoria
  de las consultas populares municipales (“a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva
  del Estado para su autorización”).

Además, aunque no parece ser objeto directo de esta disposición adicional, de manera indirecta o accidental ya determina algunos requisitos o condiciones que debe cumplir el objeto
de la consulta popular municipal, a saber:

• Deben tener como objeto “asuntos relevantes”.
• Deben tener como objeto “asuntos de índole municipal”.
• Deben tener como objeto asuntos que cumplan esas dos condiciones anteriores “en
  sus respectivos territorios”.

Queda claro que la disposición adicional única de la LOR excluye del ámbito de aplicación de la
ley a las consultas populares municipales. Lo que no está tan claro, en cambio, es la razón de dicha exclusión. Lo que entronca con el problema de la naturaleza referendaria o no de estas consultas populares municipales. Dicho de manera más clara: es dudoso si esta exclusión obedece al hecho de que las consultas populares municipales no son referéndum o bien, aunque efectivamente lo sean, porque el legislador ha decidido someterlas a un régimen jurídico distinto (el que establezca la legislación de régimen local). Veamos los argumentos que pueden esgrimirse a favor de cada una de estas dos tesis interpretativas:

Primera tesis interpretativa: la exclusión del ámbito de aplicación de la LOR se debe a
que las consultas populares municipales no son referéndum. Argumentos en los que se
puede sustentar:

• De entrada, un argumento terminológico: la disposición adicional utiliza la
  expresión “consulta popular” y no la de “referéndum” para referirse a las municipales.
  Debe tenerse presente, en este sentido, que en ese momento era frecuente el empleo de
  la expresión “referéndum municipal” (o “local”). Por consiguiente, hemos de concluir
  que no es neutra esta opción terminológica: el legislador utiliza una denominación
  distinta porque se trata de una distinta institución.
• También puede esgrimirse otro argumento de tipo sistemático: la LOR tiene como
  objeto la regulación de “las distintas modalidades de referéndum” (título de la ley) o, si
  se prefiere, “el referéndum, en sus distintas modalidades” (art. 1 de la LOR), de manera
  que si la disposición adicional excluye a las consultas populares municipales ello debe
  explicarse por el hecho de que este tipo de consultas no constituyen ninguna de aquellas
  modalidades de referéndum.
• Por último, cabe argüir la expresa remisión que se hace a la legislación de régimen
  local. Entiéndase bien: la disposición adicional de la LOR no se limita a excluir de su
  ámbito de aplicación a las consultas populares municipales. Sino que, además,
  expresamente indica la legislación que les resultará de aplicación: deberán celebrarse
  “de acuerdo con la legislación de régimen local”. Legislación de régimen local que, como
  debía saber el autor de la LOR, no tiene carácter orgánico y, por tanto, no puede
  satisfacer las exigencias de la reserva de ley orgánica que impone la Constitución para la
  regulación del referéndum (arts. 81.1 y 92.3 de la CE). Por lo tanto, la explicación
  razonable es entender que esa remisión a la legislación de régimen local se realiza bajo
  el presupuesto de que las consultas populares no constituyen una modalidad de
  referéndum. Otras cosa distinta podríamos concluir en el caso de que la disposición
  adicional de la LOR se hubiera remitido a otra futura ley orgánica que fuera específica
  para las consultas municipales. O, incluso, si hubiera guardado silencio sobre este punto,
  no conteniendo ninguna remisión expresa a otra ley.

Segunda tesis interpretativa: las consultas populares municipales sí son referéndum,
pero son excluidas del ámbito de aplicación de la LOR por el deseo del legislador de
someterlas a un régimen jurídico diferenciado (el establecido por la legislación de
régimen local). Argumentos para su defensa:

• Por lo pronto, puede emplearse un argumento sistemático: el hecho de que la
  disposición adicional de la LOR contemple las consultas populares municipales, aunque
  sea para excluirlas de su ámbito de aplicación, es un claro indicio de que ese legislador
  las considera referéndum. En caso contrario, esto es, si el legislador hubiera tenido claro
  que no son referendarias, no habría hecho falta siquiera mencionarlas en una ley que
  tiene como objeto únicamente las distintas modalidades de referéndum: va de suyo que
  la LOR no se aplicará a lo que no sea referéndum. En definitiva, si se entiende que las
  consultas populares municipales no son referéndum, la disposición adicional de la LOR
  se convierte en un mandato legislativo innecesario por evidente.
• A pesar de su título y de la redacción empleada en su art. 1 para delimitar su ámbito
  de aplicación, la LOR no contempla todas las modalidades posibles de referéndum, sino
  que limita su alcance únicamente a aquellas constitucionalmente previstas. En este
  sentido, esta ley orgánica, dictada en cumplimiento del mandato contenido en el art.
  92.3 de la CE, ha ajustado su extensión a lo literalmente prevenido en el precepto
  constitucional: regular las condiciones y el procedimiento “de las distintas modalidades
  de referéndum previstas en esta Constitución”. No cabe duda de que caben otros
  supuestos de referéndum al margen de los previstos en el texto constitucional y que,
  por tanto, no constituirán el objeto de la LOR. Pero no por ello dejarán de ser
  referéndum. Precisamente por esta razón, la disposición adicional de la LOR contempla
  la existencia del referéndum municipal aunque lo excluya de su ámbito de aplicación.
• Por último, que las consultas populares municipales constituyen una modalidad de
  referéndum lo demuestra la advertencia contenida en la coletilla final de la disposición
  adicional de la LOR: se remite la regulación de estas consultas a la legislación de
  régimen local, pero “a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su
  autorización”. Este inciso debe entenderse como una referencia al art. 149.1.32 de la CE
  que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la “autorización para la
  convocatoria de consultas populares por vía de referéndum”. Del mismo modo, ese
  inciso final parece conectarse con lo dispuesto en el art. 2.1 de la LOR: “La autorización
  para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, en cualquiera de sus
  modalidades, es competencia exclusiva del Estado”. En definitiva, parece presuponerse
  que las consultas municipales deben incluirse dentro de esa categoría de las consultas
  populares por vía de referéndum.

Legislación básica estatal sobre régimen local

Haciéndose eco de la remisión contenida en la disposición adicional única de la LOR, la
legislación estatal básica sobre régimen local ha contemplado las consultas populares municipales y establecido su régimen jurídico. En concreto, tal cosa se lleva a cabo en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL).

La LBRL dedica dos preceptos específicamente a las consultas populares municipales:

• Reconocimiento a los vecinos el derecho a pedir la consulta popular municipal en los
  términos previstos en la ley (art. 18.1.f] de la LBRL). El art. 18.1.f) de la LBRL dispone:
  “Son derechos y deberes de los vecinos: (…) f) Pedir la consulta popular en los
  términos previstos en la ley”.
• Establecimiento del régimen jurídico de la consulta popular municipal (art. 71 de la
  LBR). Esta regulación se ubica sistemáticamente dentro del capítulo que la ley dedica a
  la “Información y participación ciudadanas” (capítulo IV). El art. 71 de la LBRL establece:
  “De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma,
  cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes,
  previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la
  Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia
  propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los
  intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local.”

Legislación autonómica sobre consultas populares municipales

Los legisladores autonómicos han regulado las consultas populares municipales, según los casos, por una cuádruple vía:

En la legislación de desarrollo de las bases estatales sobre régimen local

Como hemos visto, la LBRL contempla las consultas populares municipales. Pues bien, la regulación básica que allí se establece habitualmente es desarrollada por la legislación autonómica dictada, en desarrollo de esas bases, en materia de régimen local. Debe recordarse que esta legislación autonómica tiene como límite el respeto a las bases estatales.

Lo más usual es que la ley autonómica de desarrollo sobre régimen local, siguiendo la
estructura regulatoria de la LBRL, aborde las consultas populares municipales desde
una doble perspectiva:

Reconociendo a los vecinos el derecho a pedir la consulta popular municipal en los
términos previstos en la ley. Por ejemplo, así se hace en:
– Art. 43.1.f) del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen local de
Cataluña, aprobado por Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril (en
adelante, TRLMRLC).
– Art. 57.1.f) de la Ley 5/1997, de 22 de julio, reguladora de la Administración
Local de Galicia (en adelante, LLG).
– Art. 22.e) de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón
(en adelante, LLA).
– Art. 25.1.f) de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la
Comunidad Valenciana (en adelante, LLV).

Desarrollando la regulación básica sobre el régimen jurídico de la consulta popular
municipal. Por ejemplo, así se hace en:
– Art. 257 de la LLG.
– Art. 157 de la LLA.
– Art. 25 de la LLM.
– Art. 143 de la LLV.
– Art. 96 de la Ley foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de
Navarra.

En la legislación autonómica de fomento de la participación ciudadana

La regulación de las consultas populares se hace, en este contexto, como uno de los instrumentos de participación ciudadana. Este es el caso de Canarias.

El Parlamento canario aprobó la Ley 2/2010, de 21 de junio, de fomento a la
participación ciudadana (en adelante, LFPCC). La Ley limita su ámbito de aplicación “a la
Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y a la de los organismos
e instituciones de ella dependientes” (art. 2.1 de la LFPCC). No obstante, se advierte que:
“Los instrumentos de participación ciudadana previstos en la presente ley podrán
incorporarse a los reglamentos de organización y funcionamiento de los cabildos y
ayuntamientos canarios, en las condiciones que en los mismos se determinen” (art. 2.4
de la LFPCC).

Dentro del capítulo dedicado a “los instrumentos de participación ciudadana” (capítulo
II de la LFPCC), se dedica el art. 20 LFPCC a la regulación de “las consultas a la
ciudadanía”: “El Gobierno podrá, a instancias del presidente, recabar la opinión de la
ciudadanía sobre asuntos de interés general de competencia autonómica, mediante
sondeos, encuestas o cualquier otro instrumento de participación ciudadana”. Conviene
subrayar que el objeto de la consulta se circunscribe a asuntos “de competencia
autonómica”.

En desarrollo de lo establecido en el art. 20 LFPCC, se dictó el Decreto del Gobierno de
Canarias 95/2014, de 25 septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de las
consultas a la ciudadanía en asuntos de interés general (art. 1 del Decreto).

De nuevo, se fija como objeto de las consultas a la ciudadanía “cualquier asunto de
interés general”, pero con el límite de que sea “de competencia autonómica” (art. 2 del
Decreto). La alusión a los gobiernos locales canarios se contiene en la disposición
adicional única del Decreto, bajo la rúbrica de “Acuerdos y convenios sobre medidas
para la ejecución de los procesos de consulta”: “El Gobierno de Canarias podrá acordar
y, en su caso, firmar convenios de colaboración con la asociación más representativa de
los municipios y con los cabildos canarios para la adopción de las medidas que sean
necesarias en relación con la participación de los ayuntamientos y cabildos insulares en
la ejecución de los procesos de consultas que se convoquen”.

El art. 4 del Decreto regula los “Instrumentos de consulta a la ciudadanía”: “Sin perjuicio
de la utilización de cualquier instrumento de participación ciudadana, las consultas
deberán llevarse a efecto mediante sondeos, encuestas y preguntas directas.”.

El Decreto del Gobierno de Canarias 95/2014 fue impugnado por el Gobierno del
Estado ante el Tribunal Constitucional. En su STC 137/2015, de 11 de junio, acuerda la
estimación parcial de la impugnación con la declaración de inconstitucionalidad y
nulidad de todo el capítulo III del Decreto (arts. 9 a 26), es decir, la regulación íntegra
allí contenida de uno de los instrumentos de participación ciudadana allí previstos: las
preguntas directas. Esta impugnación debe situarse en el contexto concreto de la
formulación de la pregunta concreta que a continuación se indica.

Al amparo de lo establecido en el Decreto del Gobierno de Canarias 95/2014, el
Presidente del Gobierno de Canarias aprobó el Decreto 107/2014, de 2 de octubre, por
el que se convoca consulta ciudadana mediante pregunta directa en el ámbito territorial
de Canarias. Por lo tanto, el objeto de este Decreto es la convocatoria de una consulta
ciudadana mediante la utilización del instrumento de participación que es la pregunta
directa.

El objeto de la consulta se refiere a la previsión de prospecciones de gas o petróleo en
las cercanías de las islas. En concreto, la pregunta formulada era la siguiente: “¿Cree
usted que Canarias debe cambiar su modelo medioambiental y turístico por las
prospecciones de gas o petróleo?” (art. 5 del Decreto 107/2014).

Impugnado también el Decreto del Presidente del Gobierno de Canarias por el
Gobierno del Estado, la STC 147/2015, de 25 de junio, lo declara inconstitucional y, por
tanto, nulo.

Dictando una ley específica para la regulación de las consultas populares municipales

Así se ha hecho en Andalucía y Navarra:

• Andalucía: Ley 2/2001, de 3 de mayo, de Consultas Populares Locales de Andalucía
  (en adelante, LCPLA). La disposición adicional primera LCPLA crea el Registro de consultas populares locales. Este Registro ha sido regulado por el Decreto andaluz 298/2002, de 10 de diciembre, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro de consultas
  populares locales de Andalucía.
• Navarra: Ley foral 27/2002, de 28 de octubre, de Consultas Populares de Ámbito Local de Navarra (en adelante, LCPALN).

En el caso de Navarra, el art. 96 de la Ley foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (en adelante, LLN), desarrolla la regulación básica sobre el régimen jurídico de las consultas populares municipales. Este precepto sigue vigente. No obstante, el legislador navarro, según se indica en la Exposición de Motivos de la LCPALN, consideró que la Ley foral
6/1990 “desarrolló con excesiva parquedad en el artículo referido las disposiciones de
la citada Ley de Bases.

Esta regulación ha resultado insuficiente y no ha sido útil para promover la participación ciudadana a través de las consultas populares, hasta el punto que durante su período de vigencia no ha sido convocada ninguna. Resulta conveniente proceder, como han hecho en los últimos años algunas comunidades autónomas, a una regulación exhaustiva de esta materia dirigida a facilitar, en los casos en que los ayuntamientos o sus vecinos lo estimen oportuno, la celebración de consultas populares como instrumento de la participación ciudadana en los asuntos locales”.

Completa esta regulación autonómica el Decreto foral 128/2005, de 17 de octubre, por
el que se aprueba los modelos de papeletas, sobres de votación, actas de constitución y
actas de escrutinio que han de servir, con carácter general, para las consultas populares
de ámbito local que se convoquen en la Comunidad Foral de Navarra.

Dictando una regulación general sobre las consultas populares en la comunidad
autónoma

Comprensiva tanto de las autonómicas como de las municipales. Este es el
caso de Cataluña:

La legislación catalana dictada en desarrollo de las bases estatales en materia de
régimen local, esto es, el actual Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local
de Cataluña, aprobado por Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, al igual que la
legislación de otras comunidades autónomas, contempló el fenómeno de las consultas
populares municipales desde una doble perspectiva:

• Reconociendo a los vecinos el derecho a solicitar la consulta popular municipal en
  los términos establecidos en la ley: art. 43.1.f] del TRLMRLC. Este precepto sigue
  actualmente en vigor.
• Desarrollando la regulación básica sobre el régimen jurídico de la consulta popular
  municipal: arts. 159 a 161, que integran el capítulo IV (“Consultas populares”) del
  título XIV (“De la información y participación ciudadanas”). Estos preceptos, en
  cambio, han sido derogados por la Ley catalana 4/2010, de 17 de marzo, de
  consultas populares por vía de referéndum (letra a] de su disposición derogatoria).

La regulación sobre las consultas populares municipales contenida en los arts. 159 a
161 del TRLMRLC fue desarrollada reglamentariamente mediante la aprobación del
Decreto catalán 294/1996, de 23 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de
consultas populares municipales de Cataluña. La totalidad de este reglamento ha sido
también derogado (en el caso de una norma, cuando se suprime una parte; si se elimina en su totalidad es una ley abrogada; véase abrogación o abrogatio) por la Ley catalana 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares
por vía de referéndum (letra b] de su disposición derogatoria).

El Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 4/2010, de 17 de marzo, de consultas
populares por vía de referéndum. Esta ley regula dos modalidades de consultas: las de
ámbito de Cataluña y las municipales. En efecto, según señala su Exposición de Motivos:
“define dos ámbitos de las consultas populares por vía de referéndum: por una parte, las
consultas populares que se promuevan en el ámbito de Cataluña, y por otra, las que se
promuevan en el ámbito municipal”.

A la regulación de las consultas populares por vía de referéndum de ámbito municipal
dedica la ley específicamente su título III. Aunque debe advertirse que otras partes de la
ley también les son de aplicación, en la medida en que se trata de una regulación común
a todas las consultas populares por vía de referéndum (por ejemplo, los preceptos del
título IV que regulan el procedimiento de convocatoria y celebración de las consultas).
Como ha quedado dicho, la disposición derogatoria de esta ley ha derogado (en el caso de una norma, cuando se suprime una parte; si se elimina en su totalidad es una ley abrogada; véase abrogación o abrogatio) la
regulación autonómica precedente sobre las consultas populares municipales, en
concreto: los arts. 159 a 161 del TRLMRLC (letra a] de la disposición derogatoria) y la
totalidad del Decreto catalán 294/1996, de 23 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de consultas populares municipales de Cataluña (letra b] de la citada
disposición derogatoria).

El Gobierno del Estado presentó recurso de inconstitucionalidad contra algunos
preceptos de la Ley catalana 4/2010. En concreto, los preceptos legales impugnados son
los siguientes:

• La totalidad del título I: “Disposiciones generales” (arts. 1 a 9).
• La totalidad del título II: “De las consultas populares por vía de referéndum de
  ámbito de Cataluña” (arts. 10 a 30)
• Dos artículos del título IV: “Del procedimiento para la celebración de la consulta popular”: los art. 43 (“Convocatoria”) y art. 45 (“Decreto de convocatoria”).

En lo que se refiere a la afectación de la impugnación a las consultas populares por vía
de referéndum de ámbito municipal, hemos de concluir:

• No se ha impugnado la regulación específica contenida en el título III: “De las
  consultas populares por vía de referéndum de ámbito municipal” (arts. 31 a 42).
• Sí que se han impugnado artículos que son de aplicación común a todas las consultas
  populares por vía de referéndum, tanto las de ámbito catalán como las municipales:
  las disposiciones generales del título I (arts. 1 a 9) y los dos artículos recurridos del
  título IV sobre procedimiento de celebración de la consulta (arts. 43 y 45).

Mediante Providencia del Tribunal Constitucional de 15 de febrero de 2011
(JUR201154319) se admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad y, con base
en el art. 161.2 de la CE, se acordó la suspensión de vigencia y aplicación de los
preceptos impugnados. Posteriormente, mediante Auto del Tribunal Constitucional
87/2011, de 9 de junio, se acordó el levantamiento de dicha suspensión. Todavía no se
ha dictado Sentencia sobre el fondo del asunto.

En conclusión, a día de hoy, y en lo que se refiere a la regulación contenida en la Ley
catalana 4/2010 aplicable a las consultas populares por vía de referéndum de ámbito
municipal, hemos de diferenciar:

• La regulación establecida específicamente para este tipo de consultas (título III de la
  ley). Por un lado: no está en cuestión su constitucionalidad y, por tanto, su validez,
  puesto que no constituye el objeto del recurso de inconstitucionalidad. Y por otro
  lado: consecuentemente, está vigente y resulta aplicable, puesto que estos preceptos
  nunca se vieron afectados por las resoluciones del Tribunal Constitucional que
  primero acordaron la suspensión y luego el levantamiento de los preceptos de la ley
  impugnados.
• La regulación común aplicable a todas las consultas populares por vía de
  referéndum y que han sido objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional.
  Por un lado: debe presumirse su constitucionalidad y, por tanto, validez, hasta que
  no se dicte la Sentencia que resuelva el fondo del recurso. Y mientras, por el otro:
  estos preceptos están vigentes y son aplicables tras el levantamiento de la
  suspensión acordado por el ATC 87/2011.

El Parlamento de Cataluña, en un momento posterior, aprobó la Ley 10/2014, de 26
de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación
ciudadana.

El objeto de esta ley es la regulación de las consultas populares no referendarias y de
otras formas y mecanismos de participación ciudadana institucionalizada tanto en el
ámbito competencial de la Generalitat como en el de las entidades locales (art. 1.1 de la
Ley 10/2014). En efecto, tras un breve título I dedicado a “Disposiciones generales”
(arts 1 y 2), el título II tiene como objeto las “Consultas populares no referendarias”
(arts. 3 a 39) y el título III los “Procesos de participación ciudadana” (arts. 40 a 56).

La ley es aplicable tanto a la Generalitat como a los entes locales catalanes, aunque en
una manera desigual:

• Aplicación directa de la regulación legal sobre consultas populares no referendarias
  con posibilidad de desarrollo normativo local: “Los preceptos de la presente ley que
  regulan las consultas populares no referendarias son aplicables a la Generalitat y a
  las entidades locales, sin perjuicio, en este último caso, de que puedan ser
  desarrollados por las normas de organización y funcionamiento de las propias
  entidades locales” (art. 1.2 de la Ley 10/2014)
• Aplicación supletoria, con alguna excepción de aplicación directa, de la regulación
  sobre los demás instrumentos de participación ciudadana: “Las entidades locales, en
  el ámbito de sus competencias, pueden regular los demás instrumentos de
  participación, que se rigen por sus propias normas de organización y
  funcionamiento, de las que esta ley tiene carácter supletorio, salvo lo que
  determinan los artículos 41.1 y 4 [ámbito subjetivo], 42 [ámbito objetivo], 46
  [estructura de los procesos de participación ciudadana], 51 [efectos del proceso de
  participación ciudadana] y 52 [medios de apoyo], que son de aplicación directa.
  Todo ello se entiende sin perjuicio de los demás mecanismos participativos que
  puedan crear” (art. 1.3 de la Ley 10/2014).

En relación con esta ley, y en el contexto del anuncio de realización de una consulta
sobre el futuro político de Cataluña, el Tribunal Constitucional ha tenido que
pronunciarse hasta en tres ocasiones:

• La STC 31/2015, de 25 de febrero de 2015, resuelve el recurso de
  inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno del Estado contra determinados
  preceptos de la Ley catalana 10/2014. En su fallo, declara inconstitucionales y nulas
  las dos primeras frases del art. 3.3 y los apartados 4 a 9 del art. 16. El resto de
  preceptos impugnados no son inconstitucionales, eso sí, siempre y cuando se
  interprete que son aplicables únicamente a las consultas sectoriales. Porque, en
  efecto, el punto más relevante de la sentencia es que considera las consultas
  generales como referendarias.
• La STC 32/2015, de 25 de febrero de 2015 –nótese que es de la misma fecha que la
  sentencia anterior-, resuelve la impugnación del Gobierno del Estado contra el
  Decreto del Presidente de la Generalitat 129/2014, de 27 de septiembre, así como
  sus anexos, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político de
  Cataluña. En su fallo, la Sentencia estima la impugnación y declara la
  inconstitucionalidad y, por tanto, nulidad de la totalidad del Decreto.
• La STC 138/2015, de 11 de junio de 2015, resuelve la impugnación del Gobierno del
  Estado contra las actuaciones de la Generalitat relativas a la convocatoria a los
  catalanes para que manifiesten su opinión, el día 9 de noviembre de 2014, sobre el
  futuro político de Cataluña. En su fallo, la Sentencia estima el proceso de
  impugnación y declara inconstitucionales las actuaciones realizadas en el marco de
  un denominado “proceso de participación ciudadana”, así como cualquier otra
  actuación no formalizada jurídicamente, pero vinculada a la referida consulta.

Autor: Dr. Alfredo Galán Galán (CC)

Recursos

Notas y Referencias

1. En palabras del Tribunal: “las consultas previstas en el precepto [art. 122 del EAC] se
ciñen exclusivamente al ámbito de las competencias autonómicas y locales», de manera
que “es evidente que no puede haber afectación alguna del ámbito competencial
privativo del Estado” (FJ 69).

2. En efecto, el Tribunal, tras afirmar que “no puede haber afectación alguna del ámbito
competencial privativo del Estado”, añade: “En particular, tampoco del título
competencial atribuido por el art. 149.1.18 de la CE, toda vez que, para el cabal
entendimiento del art. 122 del EAC, como, por lo demás, para la interpretación de todos
los preceptos incluidos en el capítulo II del título V del Estatuto catalán, es necesario
partir de las consideraciones de orden general que, con motivo del enjuiciamiento de los
arts. 110, 111 y 112 del EAC, hemos desarrollado en los fundamentos jurídicos 59 a 61 y
64 acerca del alcance constitucional que merece la calificación como «exclusivas» de
determinadas competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma por el legislador
estatutario. La exclusividad del art. 122 del EAC ha de serlo, por tanto, sin perjuicio de la
competencia estatal relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones
públicas” (FJ 69).

Véase También

Consulta Popular
Referendum
Elecciones
Democracia