Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales del País Vasco en España en España en España

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En el Boletín Oficial del País Vasco de 14 de abril de 2016, nº 70, se publicó la LEY 2/2016, DE 7 DE ABRIL, DE INSTITUCIONES LOCALES DE EUSKADI.

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, invitó a la CAPV al cauce de cooperación previsto en el artículo 33.2 Ley Orgánica 2/1979[2], del Tribunal Constitucional, para resolver las discrepancias en relación con los artículos 6.1) y 6.2), 27.3), 30.2). 31.2), 32.4), 38, 40, 68, 80.5, 80.6, 82, 115, 116, la Disposición Adicional Primera y la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 2/2106, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (LILE).

El 27 de julio de 2016 se publicaron en el BOPV y en el BOE, respectivamente, las resoluciones de los órganos competentes de la CAPV y de la AGE por la que se hacía publico el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administrativa del Estado – Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (LILE). El Acuerdo rezaba como sigue:

«La Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ha adoptado el siguiente Acuerdo:

1.– Iniciar negociaciones para resolver las discrepancias suscitadas en relación con los artículos 6.1) y 6.2), 27.3), 30.2). 31.2), 32.4), 38, 40, 68, 80.5, 80.6, 82, 115, 116, la Disposición Adicional Primera y la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 2/2106, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (LILE).

2.– Designar un Grupo de Trabajo para proponer a la Comisión Bilateral de Cooperación la solución que proceda.

3.– Comunicar este Acuerdo al Tribunal Constitucional a los efectos previstos en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, así como insertar el presente Acuerdo en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial del País Vasco.»

A la luz del Acuerdo alcanzado por la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el plazo para que el Presidente del Gobierno presentase el recurso de inconstitucionalidad frente a la LILE finalizaría a los nueve meses de la publicación de la Ley, Como nos señala ARBÓS MARÍN, Xabier[1], los acuerdos no tienen más fuerza que la del compromiso político que asumen quienes los concluyen.

En los acuerdos que resuelven las controversias nos encontramos dos fórmulas, a saber, i) la de acordar una interpretación de la norma controvertida; ii) la de comprometerse a enmendar la norma con rango de ley sobre la que se suscita la discrepancia; fórmulas a las que se añade unos supuestos en los que se expresa, además, el compromiso de desarrollar reglamentariamente la norma controvertida en el sentido que exponga el Acuerdo. En tal sentido se ha pronunciado ARBÓS MARÍN, Xabier:

«En los que resuelven las controversias, nos encontramos dos fórmulas que se van repitiendo. La primera es la de acordar una interpretación de la norma controvertida, y la segunda es comprometerse a enmendar la norma con rango de ley sobre la que se suscita el problema. A esas dos fórmulas se añaden unos supuestos en los que se expresa el compromiso de desarrollar reglamentariamente la norma controvertida en el sentido expresado en el acuerdo. Como es fácil de imaginar, el acuerdo interpretativo carece de fuerza vinculante ante los tribunales, que no están vinculados por los términos en los que concluye la negociación. En esta línea, dice el Tribunal Constitucional en una sentencia relativa a una cuestión de inconstitucionalidad: «Esta conclusión no puede ser alterada mediante los argumentos aducidos por el representante del Gobierno autonómico para defender la constitucionalidad del precepto cuestionado. El hecho de no haber sido impugnado por el Presidente del Gobierno en el recurso presentado contra la misma Ley autonómica objeto de la presente cuestión y de haber llegado la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado – Comunidad Autónoma de Cantabria a un acuerdo interpretativo sobre el alcance y significado de dicho precepto no puede afectar al papel de los Jueces ordinarios en el ejercicio de su jurisdicción, papel que en todo caso está presidido por las notas de independencia y colaboración con este Tribunal. Dicho acuerdo interpretativo tampoco puede alterar la interpretación que, como se ha visto, hemos venido haciendo tradicionalmente de la finalidad de las normas que limitan temporalmente determinadas modalidades de venta, que no es la protección de los consumidores, sino el garantizar la libre competencia entre los comerciantes. Por todo ello, hay que concluir que la norma contenida en el segundo párrafo del art. 31 c) de la Ley impugnada es inconstitucional por invadir las competencias que en este último ámbito corresponden al Estado.» STC 106/2009, de 4 de mayo, FJ 3.

Y para enmendar la norma con rango de ley, es de difícil cumplimiento el compromiso que asume la parte cuya norma puede ser impugnada. Evidentemente, no puede forzar al órgano legislativo correspondiente a modificar el precepto: lo que puede hacer es presentar la correspondiente iniciativa legislativa. También, en hipótesis, cabría el compromiso (que no la obligación jurídicamente exigible) de dictar un decreto-ley [….]»

Según la noticia publicada en la web del Gobierno Vasco, ya hay acuerdo sobre la interpretación de una docena de artículos, así que me he animado, a través de una serie de entradas, a hablar sobre la posible interpretación que se ha podido pactar sobre los artículos de los que discrepaba el Estado. Comenzaré con el artículo 6, apartado 1) y 2), de la LILE.

Los apartados 1) y 2) del artículo 6 de la LILE disponen:

«Artículo 6.– Lengua oficial de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

1.– El euskera, lengua propia del País Vasco, es, como el castellano, lengua oficial de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y, como tal, será lengua de servicio y lengua de trabajo de uso normal y general en sus actividades, garantizando en todo caso el ejercicio efectivo del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a escoger la lengua oficial en la que se relacionan con los entes locales y el correlativo deber de estos de atenderles en la lengua escogida, adoptando con tal fin las medidas necesarias.

De acuerdo con la oficialidad reconocida al euskera y al castellano, tanto el uso del euskera como el uso del castellano en las actuaciones de las entidades locales tendrán plena validez jurídica, siempre sin perjuicio del deber de las entidades locales de garantizar, en las relaciones con los particulares, el uso de la lengua oficial que hubiera sido elegida por estos.

2.– Las convocatorias, órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de acuerdo, dictámenes de las comisiones informativas, acuerdos y actas de los órganos de las entidades locales podrán ser redactados en euskera. Esta facultad podrá ejercerse, en los supuestos anteriormente mencionados, siempre que no se lesionen los derechos de ningún miembro de la entidad local que pueda alegar válidamente el desconocimiento del euskera, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización y uso del euskera. Cuando las resoluciones, actas y acuerdos se redacten en euskera, se remitirán en esta lengua las copias o extractos a la Administración autonómica y a la Administración estatal, en cumplimiento de lo dispuesto en la legislación básica de régimen local.»

Respecto del primer apartado, el Estado centraba la discrepancia en la utilización del término “general”, asimilable a la calificación de la utilización del euskera como lengua de uso , invocando, a tal efecto, la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio de 2010. Entiendo que la interpretación acordada es que el precepto se ajuste a lo manifestado en el FJ 14 de la citada STC, a saber:

«El art. 6.2 EAC sería inconstitucional y nulo en su pretensión de imponer un deber de conocimiento del catalán equivalente en su sentido al que se desprende del deber constitucional de conocimiento del castellano. Ello no obstante, el precepto admite con naturalidad una interpretación distinta y conforme con la Constitución, toda vez que, dirigiendo el precepto un mandato a los poderes públicos de Cataluña para que adopten “las medidas necesarias para facilitar … el cumplimiento de este deber”, es evidente que sólo puede tratarse de un deber “individualizado y exigible” de conocimiento del catalán, es decir, de un deber de naturaleza distinta al que tiene por objeto al castellano de acuerdo con el art. 3.1 CE (STC 82/1986, FJ 2). No hay aquí, por tanto, contrapunto alguno a la facultad del poder público de la Generalitat de utilizar exclusivamente la lengua catalana en sus relaciones con los ciudadanos, que sería improcedente, sino que se trata, aquí sí, no de un deber generalizado para todos los ciudadanos de Cataluña, sino de la imposición de un deber individual y de obligado cumplimiento que tiene su lugar específico y propio en el ámbito de la educación, según resulta del art. 35.2 EAC, y en el de las relaciones de sujeción especial que vinculan a la Administración catalana con sus funcionarios, obligados a dar satisfacción al derecho de opción lingüística reconocido en el art. 33.1 EAC. Si el concreto régimen jurídico de ese deber individualizado y exigible es o no conforme con la Constitución habrá de verse en el momento de examinar la constitucionalidad de dichos preceptos, también objeto del presente recurso. Importa aquí únicamente, sin embargo, que, concebido como un deber de naturaleza distinta al que sólo cabe predicar del castellano, esto es, como un deber que no es jurídicamente exigible con carácter generalizado, el deber de conocimiento del catalán tiene un objeto propio que lo justifica como mandato y que permite interpretarlo conforme a la Constitución.

Interpretado en esos términos, el art. 6.2 EAC no es contrario a la Constitución, y así se dispondrá en el fallo.»

En lo que se refiere al apartado 2) del artículo 6, el Estado mostraba su discrepancia en tanto en cuanto la norma introduce una obligación de cara a los ciudadanos de verse en la obligación de probar el desconocimiento de esa lengua para ejercitar sus derechos de opción lingüística. Entendemos que la discrepancia está en el inciso “que pueda alegar válidamente el desconocimiento del euskera”. En la STC antes trascrita, así como en la STC 82/1986, de 26 de junio, se establece que no existe un deber individualizado de conocimiento del euskera. Deber que se impondría si las convocatorias, órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de acuerdo, dictámenes de las comisiones informativas, acuerdos y actas de los órganos de las entidades locales son redactados (solo) en euskera. La STC 82/1986, de 26 de junio, anuló el apartado 3 del artículo 8 de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del Euskera, que establecía: al considerar en su FJ 10 que:

«10. El art. 8.3 permite a los poderes públicos «hacer uso exclusivo del euskera para el ámbito de la Administración Local, cuando en razón de la determinación sociolingüística del municipio no se perjudiquen los intereses de los ciudadanos».

[…]

En cuanto a la inconstitucionalidad material que el Abogado del Estado invoca, y que la parte vasca trata de salvar basándose en la necesidad de que existan zonas monolingües en euskera en cuanto que lengua minoritaria en situación diglósica, e independientemente del hecho de que haya hoy también otros medios de salvaguardar el euskera, es inexcusable, desde la perspectiva jurídico-constitucional a la que este Tribunal no puede sustraerse, señalar que la exclusión del castellano no es posible porque se perjudican los derechos de los ciudadanos, que pueden alegar válidamente el desconocimiento de otra lengua cooficial. Pues bien, el citado art. 8.3 prevé la redacción exclusiva en euskera, sin que logre reducir su alcance la genérica salvedad de no perjudicar los derechos de los ciudadanos, ya que este precepto es una excepción («no obstante lo preceptuado anteriormente…») a los anteriores apartados del artículo, que disponen la redacción bilingüe de disposiciones normativas, resoluciones, actas, notificaciones y comunicaciones como regla general.

Por ello, el art. 8.3 viene a ser inconstitucional por infracción de lo dispuesto en el art. 3.1 de la Constitución, en relación con la no existencia del deber de conocimiento del euskera en zona alguna del territorio del Estado, que resulta del art. 6 del EAPV.»

Parece que el legislador vasco sólo ha tenido en cuenta los efectos “ad intra” de las convocatorias, órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de acuerdo, dictámenes de las comisiones informativas, acuerdos y actas, de ahí la referencia a que tal facultad solo se podrá ejercer cuando no se lesionen los derechos de ningún miembro de la entidad local, pero ha olvidado los efectos “ad extra”[1] de esa tipología de documentos. Por ello, es más que probable que el acuerdo interpretativo limite la eficacia del precepto al funcionamiento interno de la administraciones locales vascas. Dicho de otra manera, para los efectos “ad extra” seguirá resultando aplicable el artículo 8 de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del euskera. Artículo que exige la redacción en bilingüe de las disposiciones normativas, resoluciones oficiales y actos en los que intervengan los poderes públicos sitos en la CAPV.

Discrepancias del Estado sobre el artículo 27.3 y el artículo 30.2 de la Ley vasca

a. Artículo 27.3 de la LILE

El referido precepto dispone:

«3.– En todo caso, el alcalde o alcaldesa podrá delegar en cualquier personal directivo, jefe o jefa de servicio o funcionario o funcionaria con competencia suficiente todas aquellas competencias que no tengan carácter representativo o que no supongan el ejercicio de atribuciones propias de los cargos públicos representativos.»

El Estado consideraba que el referido precepto resultaba controvertido con los siguientes artículos de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril (LBRL):

Art. 21.3:

«El Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo las de convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local, decidir los empates con el voto de calidad, la concertación de operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, y las enunciadas en los párrafos a), e), j), k), l) y m) del apartado 1 de este artículo. No obstante, podrá delegar en la Junta de Gobierno Local el ejercicio de las atribuciones contempladas en el párrafo j).»

Art. 23.4:

«El Alcalde puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde ésta no exista, en los Tenientes de Alcalde, sin perjuicio de las delegaciones especiales que, para cometidos específicos, pueda realizar en favor de cualesquiera Concejales, aunque no pertenecieran a aquélla.»

Art, 124.5:

«El Alcalde podrá delegar mediante decreto las competencias anteriores en la Junta de Gobierno Local, en sus miembros, en los demás concejales y, en su caso, en los coordinadores generales, directores generales u órganos similares, con excepción de las señaladas en los párrafos b), e), h) y j), así como la de convocar y presidir la Junta de Gobierno Local, decidir los empates con voto de calidad y la de dictar bandos. Las atribuciones previstas en los párrafos c) y k) sólo serán delegables en la Junta de Gobierno Local.»

La controversia se da tanto en las atribuciones que pueden ser delegadas, como en los destinatarios de la delegación (en especial, jefe o jefa de servicio o funcionario o funcionaria). La vía interpretativa podría salvar la discrepancia en las atribuciones a delegar entendiendo como representativas o que suponen el ejercicio de atribuciones propias de los cargos representativos aquellas que la LBRL impide delegar. Más problemática resulta salvar, por la vía interpretativa, los llamados a asumir las competencias delegadas, en concreto, en lo que a Jefes/as de Servicio y Funcionarias/os se refiere.

b. Artículo 30.2 de la LILE

El artículo en cuestión dispone:

«2.– Las sesiones de la junta de gobierno local serán públicas, salvo que el pleno, por mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o el ordenamiento jurídico establezcan lo contrario. No obstante lo anterior, deberán ser públicas en todo caso, sin perjuicio del respeto del derecho fundamental de los ciudadanos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, las sesiones de la junta de gobierno en que este órgano actúe en el ejercicio de atribuciones delegadas por el pleno o cuando se autorice por el presidente de la junta de gobierno local la presencia y participación, en un asunto concreto, de persona o personas que puedan contribuir a una mejor adopción de la resolución sobre ese asunto.»

El Estado mostraba su discrepancia al considerar que tal precepto no tiene en cuenta el artículo 25.1 de la propia LILE, que dice que “la organización y funcionamiento de los municipios se regirá por la legislación básica de régimen local y, cuando los aprueben, por sus respectivos reglamentos orgánicos”. Teniendo en cuenta tal remisión, considera la Dirección General que resultaría de aplicación el artículo 70.1, párrafo segundo, de la LBRL, que dispone la no publicidad de las sesiones de la Junta de Gobierno.

Ahora bien, hay que matizar que esa no publicidad ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/2013, de 26 de septiembre. Ref. BOE-A-2013-11122., en cuanto que declara constitucional el apartado 1, párrafo segundo, siempre que se interprete en el sentido de que no se refiere a las decisiones relativas a las atribuciones delegadas por el pleno, conforme a lo expuesto en el FJ 9[3]. Dicho de otra manera, cuando la Junta de Gobierno trate cuestiones que le han sido delegadas por el Pleno la regla general será la de la publicidad.

De lo hasta ahora expuesto resulta que la discrepancia solo afecta al primer inciso del artículo 30.2, esto es, “.– Las sesiones de la junta de gobierno local serán públicas, salvo que el pleno, por mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o el ordenamiento jurídico establezcan lo contrario.”

Es probable, a la vista de algunos artículos doctrinales[4] que circulan al respecto, que la Comisión Bilateral fije como interpretación, para salvar la pretendida inconstitucionalidad del precepto vasco, que mientras la legislación básica estatal siga manteniendo que las sesiones de la Junta de Gobierno no son públicas –con la salvedad dispuesta en la STC anteriormente mencionada- el precepto vasco quedaría sin efecto.

Ahora bien, de procederse de tal manera en la Comisión Bilateral, se estaría quebrando en buena medida la decisión adoptada en sede parlamentaria, pues el texto finalmente aprobado difiere, y mucho, del anteproyecto que fue informado en su día por la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi. Así, tal y como resulta del punto 669. del Dictamen emitido en su día, la previsión inicial era trasladar a la ley vasca la previsión de la ley estatal. Sin embargo, con el texto aprobado, parece que no es esa la decisión del legislador, que ha optado, dentro de su margen competencial, a una publicidad de las sesiones de la Junta de Gobierno más respetuosa con la potestad autoorganizativa municipal, pues permite a los municipios que fijen, con la salvedad de lo dicho al respecto por el TC, el modelo que más les convenga.

Y es que, tal y como se puede ver en el Voto Particular de la STC 61/2013, de 26 de septiembre, la no publicidad de las sesiones de la Junta de Gobierno solo trae causa en el principio de eficiencia: “La existencia de tales Juntas viene claramente motivada, en paralelo a principio tan democrático como la división de poderes, por la conveniencia de que actos en los que predominan aspectos técnicos puedan solventarse en un contexto ejecutivo, ajeno a las exigencias de una pública deliberación.”; por lo que resultaría más respetuoso con la potestad autoorganizativa municipal que cada municipio tenga la libertad de establecer, o no, la publicidad de las sesiones de la Junta de Gobierno.

En resumen, a mi juicio la injerencia que realiza el legislador estatal sobre la cuestión no es respetuosa con esa potestad, pues es competencia exclusiva de cada Ayuntamiento ponderar la eficiencia (sesiones no publicas de la Junta de Gobierno) frente a la completa publicidad que garantice el control ciudadano en la toma de posición y en el proceso de deliberación de sus representantes municipales, como una manifestación de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos (sesiones públicas de las Juntas de Gobierno), para acogerse, o no, a las sesiones públicas de la Junta de Gobierno Local que más le convenga.

Autor: Emilio Aparicio Santamaría

Recursos

Notas

[1] Véase, para mayor desarrollo, los folios 88 y ss. del Dictamen 160/2014 de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

[2] ACUERDOS PREJUDICIALES Y CONFLICTOS INTERGUBERNAMENTALES SOBRE NORMAS CON RANGO DE LEY, XABIER ARBÓS MARÍN; UNED. Teoría y Realidad Constitucional, un. 34, 2014, pp. 129-154

[3] El Gobierno de Aragón no impugnó la totalidad de la no publicidad de las sesiones de la junta de gobierno local, sino, exclusivamente, la prohibición del carácter público de las deliberaciones de la junta respecto de los asuntos en que actúa por delegación del pleno, por lo que estaría sin prejuzgar si el párrafo 2º del artículo 70.1 la LBRL excede lo que materialmente forma parte de las bases.

[4] Etxebarria Etxeita, Ignacio Javier: Aproximación a los contenidos de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones loicales de Euskadi, pág. 10: “El artículo 30 regula la publicidad de las sesiones ratificando el carácter público de las reuniones del Pleno posibilitando que las reuniones de los órganos complementarios puedan ser públicas si así lo acuerda el Pleno por mayoría absoluta o venga recogido en el Reglamento Orgánico Municipal. Respecto a la sesiones de la Junta de Gobierno Local, manifiesta que serán publicas al menos que el Pleno por mayoría absoluta del numero legal de sus miembros o el ordenamiento jurídico establezcan lo contrario. A este respecto hay que indicar que la Ley de Bases de Régimen Local en su articulo 70 1, indica que no son publicas las sesiones de Gobierno Local con lo cual en tanto está disposición se mantenga en la Ley Básica las previsiones de la Ley Autonómica quedan sin efecto. Está limitación no afecta tal y como indica la propia Ley autonómica cuando la Junta de Gobierno Local, actúe en el ejercicio de atribuciones delegadas por el Pleno o se autorice por el presidente de la Junta de Gobierno, la presencia o participación para un asunto concreto de personas que pudieran contribuir a una mejor adopción de la resolución sobre un asunto.”

Véase También

• Instituciones Locales

Bibliografía