Modificación de los Planes de Ordenación en España en España

Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Modificación de los Planes de Ordenación. [aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»derecho-home»]

Modificación Puntual

La Modificación Puntual no es un plan, tan solo es una manifestación de voluntad de quien la promueve, que, para alcanzar eficacia, deberá ser integrada en el plan al que modifique sometiéndose a los mismos trámites seguidos en la formación de éste.

Es esta una cuestión crucial que nunca hemos visto plantearse en sede del TS, a pesar de haberse convertido hoy en la práctica más habitual de la actividad planificadora de los Ayuntamientos tras su aparición en 1989; es más, ni siquiera hemos encontrado una sentencia en la que se cuestione la utilización habitual de un medio o instrumento, que debía limitarse a situaciones extraordinarias y sin embargo ha llegado a aposentarse en la práctica como el procedimiento habitual de llevarse a cabo la planificación urbana, en sentido más propio, la «desplanificación».

La respuesta que da la Ley del Suelo (LS) a esta cuestión es: No, la Modificación Puntual no es un plan, tan solo es una manifestación de voluntad de quien la promueve, que, para alcanzar eficacia, deberá ser integrada en el plan al que modifique sometiéndose a los mismos trámites seguidos en la formación de éste.

Únicamente existe una clase de suelo para cuyo desarrollo urbanístico la LS no impone la necesidad de acometerlo mediante Planes Parciales y este es, como es lógico, el de las grandes áreas urbanas que ya existían en las ciudades y pueblos españoles, con mayor o menor grado de consolidación, antes de promulgarse en 1956 la 1ª Ley del Suelo; Pero, incluso para la remodelación de estas áreas ha previsto la actuación por sectores o unidades de actuación que permitan al menos la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento, mediante los denominados PERIS, -Planes Especiales de Reforma Interior, pero para estos casos el imperativo queda atemperado por las evidentes limitaciones físicas que conlleva la actuación en áreas ya consolidadas. Estos PERIs, no son otra cosa que lo que su propio nombre expresa, planes especiales para reformar las áreas urbanas preexistentes conocidas como el «suelo urbano común».

Fuera de estas áreas preexistentes a la LS que conforman el denominado «suelo urbano común, la LS establece de forma inequívoca, la imposibilidad de desarrollar urbanísticamente el suelo directamente, a través de los Planes Generales, cuyo cometido concreta en el señalamiento de las determinaciones de la «estructura general y orgánica del territorio y de sus sistemas generales de población».

Por último, la LS contempló también la existencia de otra categoría de planes, los Planes Especiales, para actuaciones destinadas a la mejora de las infraestructuras o protección del paisaje o del patrimonio cultural y artístico.

Dado que, salvo la excepción apuntada, la LS sólo contempla el desarrollo del suelo por sectores o polígonos mediante Planes Parciales, y que, al relacionar las distintas clases de planes no contempla ni menciona entre ellas la Modificación, para la LS, la Modificación no es un plan, por lo que, aunque haya sido aprobada, sólo llegará a tener efectos cuando haya sido incorporado, mediante el trámite que corresponda, al Plan Parcial del sector en el que recae la modificación, siguiéndose para ello, tal como establece la Ley, idénticos trámites a los que se siguieron en la formación de dicho Plan Parcial.

Si de forma tan contundente ha señalado la LS la necesidad de acometer el desarrollo urbanístico del suelo mediante los planes sectoriales señalados, y no a través de los Planes Generales, con la única excepción inevitable del que ya se encontraba desarrollado antes de su promulgación, con menor razón podrá plantearse el desarrollo urbanístico del suelo a través de sus «Modificaciones Puntuales».

En ninguno de sus apartados la LS otorgó categoría de Plan a las «Modificaciones Puntuales», y por el contrario sí dejó claro que su tramitación, habrá de someterse a idénticos trámites seguidos en la formación del Plan». Y aquí entra en juego el truco dialéctico en el que radica el éxito de la cada día más extendida popularidad de la «Modificación Puntual»: ¿a que Plan nos referimos? Para muchos magistrados al mismo Plan General o a su Modificación Puntual indistintamente; pero ¿a cual se refiere la Ley?, puesto que para ésta la Modificación no es un Plan autónomo en si misma, y el PG no es el instrumento a través del cual se desarrolla urbanísticamente el suelo, sólo hay una respuesta coherente y válida a esta pregunta y un plan posible al que referirnos: el plan no puede ser otro que el que desarrolló urbanísticamente el sector o polígono en el que recae la modificación.

La Modificación Puntual no es por lo tanto otra cosa que un acto administrativo de manifestación de voluntad de modificación de otro y no un plan en si mismo, por lo tanto su tramitación habrá de someterse a la que corresponda a la naturaleza del plan que se vé modificado por ese acto administrativo, especialmente si comporta alteración de derechos de particulares reconocidos por otro acto administrativo previo.

Pues bien, si esta es la situación definida sin equívocos por la LS, ¿por qué no se plantean estas cuestiones en la Jurisdicción si son requisitos esenciales para dictaminar la legalidad de las Modificaciones Puntuales?. No hemos encontrado ninguna sentencia en la que se planteen estas cuestiones de forma clara; de forma tímida y balbuceante, en algunas, pero más por sospecharse la presencia de algún aspecto obscuro y contradictorio en la materia, que por saber a ciencia cierta que es lo que no concuerda y de que se trata. Estas lagunas explican el porqué no son planteadas ni resueltas las cuestiones esenciales que concurren cuando se impugnan actuaciones urbanísticas derivadas directamente de una «Modificación Puntual» de Plan General, que podemos resumir en las siguientes:

1º.-Conocer si la Modificación recae sobre suelo desarrollado mediante Plan Parcial o se trata de «suelo urbano común».

2º.-Si la modificación se ha sometido a los mismos tramites seguidos en la formación del plan al que afecta.

3º.-Si se ha adoptado y llevado a cabo en el sector afectado por la modificación, el correspondiente sistema para la compensación y equidistribución de los beneficios y cargas de la modificación.

4º.-Si se han producido diferencias de aprovechamiento superiores al 10% máximo permitido por la LS sin compensación.

Los anteriores son sólo las premisas esenciales y líneas maestras contenidas en la LS para determinar la legitimidad de las modificaciones de planeamiento; existen además en la misma Ley otras garantías adicionales, dirigidas, todas ellas, a preservar el suelo de la especulación y proteger la calidad ambiental del hábitat humano y la igualdad entre los afectados por el desarrollo urbanístico. Como la delimitación de los distintos ámbitos y jerarquías del planeamiento y sus interrelaciones entre ellos y con el principio de «la duración indefinida del planeamiento» , siguen resultando conceptos «impenetrables» para muchos magistrados, la que se viene aplicando no es la LS, sino una versión simplista de «andar por casa» en la que los anteriores puntos han sido sustituidos por otras máximas e indeterminaciones a partir de las que les resulta más fácil concluir la posible anulabilidad de la modificación impugnada, y que podemos resumir en las siguientes:

1º La «Modificación Puntual» es considerada un plan en si misma.

2º Si la «Modificación Puntual» del PG es posterior al Plan Parcial del sector afectado, este Plan Parcial se considera «desaparecido» y «sustituido» por la aplicación directa de la «Modificación Puntual» del PG.

3º El recurrente deberá acreditar la arbitrariedad de la «Modificación Puntual».

4º Si no se ha acreditado adecuadamente la arbitrariedad de la modificación, ésta es declarada válida en virtud de la potestad revisora de la Administración.

Pero, atención, porque empieza a ser frecuente que esto no sea todo sino que puede ocurrir además que, tras desestimarse el recurso en base a tan lúcidos y acertados argumentos, el recurrente sea «rematado» con la condena en costas.

Autora: Teresa Saintgermain (Injef, 2000)

Planes de Ordenación (Modificación) en el Derecho Urbanístico español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Planes de Ordenación (Modificación) es descrito, con algunas modificaciones, de la siguiente forma: La potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de éste: la naturaleza normativa de los Planes, por un lado, y la necesidad de adaptarse a las exigencias cambiantes del interés público, por otro, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración (Sentencia del Tribunal Supremo 20 de diciembre de 1991, Ar. 314).

La vigencia de los plantes puede ser alterada mediante los procedimientos de revisión, modificación y suspensión.

No es fácil deslindar los conceptos de revisión y modificación. La revisión supone un replanteamiento global del Plan General; en la revisión se produce una ordenación ex novo del territorio. La modificación es una categoría residual, que comprende todos los casos de alteración del planeamiento distintos de la revisión (Sentencia del Tribunal Supremo 22 de enero de 1988, Ar. 334).

Clases de Modificación de los Planes de Ordenación

La doctrina distingue dos tipos de modificación de los Planes:

• La modificación simple, que es una categoría residual de todos los casos de modificación no cualificada.
• La modificación cualificada por la concurrencia de una circunstancia especial.

Respecto a este último punto, la circunstancia especial deviene por:

• Modificación que incremente el volumen edificable de una zona.
• La modificación que tenga por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de zonas verdes o espacios libres.

La modificación simple de los planes

Esta modificación requiere el cumplimiento de los mismos requisitos necesarios para la formación y aprobación del Plan.

Modificación cualificada por incrementar el volumen edificable de una zona

Esta modificación requiere para su aprobación la previsión de los mayores espacios libres que requiera el aumento de la densidad de población.

Se pretende así mantener la ecuación espacios libres—densidad de población establecida en el Plan. La Ley —dice la Sentencia del Tribunal Supremo 3 de febrero de 1982, Ar. 700— trata de sostener la proporcionalidad entre el volumen edificable y los espacios libres que le sirven de ámbito, a fin de que el planeamiento sirva para hacer más adecuada la vida humana.

La aplicación de la normativa estatal, que regula este tipo de modificaciones, planteaba algunas dudas, que, en su mayor parte, ha resuelto la legislación urbanística autonómica, que, con mayor precisión, subsume este tipo de modificaciones del planeamiento en aquellas que aumenten el aprovechamiento lucrativo privado de algún terreno. De este modo, se clarifica el carácter del incremento de volumen que, en la legislación estatal, hacía necesaria la previsión de mayores espacios libres, de modo que cualquier incremento de aprovechamiento lucrativo privado conlleva necesariamente el proporcional incremento de los espacios libres.

Modificación cualificada al tener por objeto una diferente zonificación de zonas verdes o espacios libres

Este último punto se desdobla, a su vez, en lo sugiente:

• Concepto de zona verde y espacio libre. No tiene la consideración legal de espacio libre o zona verde cualquier superficie inedificable, sino únicamente aquellos terrenos que el planeamiento califica así, incluyéndolos en el sistema de espacios libres propio del ámbito territorial ordenado —general o parcial— con el contenido que especifican los artículos 3.1.g; 12.1.b; 12.2.1.c, y 13.2.b Texto refundidoLey del Suelo 76 y los artículos 25.1.c y 49.1 del Reglamento de Planeamiento parques y jardines públicos y zonas deportivas de recreo y expansión (Sentencia del Tribunal Supremo 30 de enero de 1992, Ar. 1.243).
• Doctrina del Consejo de Estado (véase la subsección).

Doctrina del Consjo de Estado

El Consejo de Estado ha venido exigiendo para dictaminar favorablemente este tipo de modificaciones la concurrencia de los siguientes requisitos:

• Interés general de la alteración. Han de concurrir razones de interés general en la modificación, las cuales, como aclara el dictamen de 4 de mayo de 1972 (Expte. núm. 38.073), han de acreditarse de manera positiva.
• Existencia de compensación superficial en las alteraciones de zonas verdes y espacios libres. Cualquier alteración de zonas verdes o espacios libres, que suponga un nuevo emplazamiento o una minoración justificativa de su superficie, requiere la previsión de otra con superficie equivalente (dictámenes de 3 de junio de 1982, Expte. núm. 44.251 y de 3 de febrero de 1994, Expte. núm. 1.335/93).[1]
• Otras circunstancias. Otras circunstancias que se suelen tener en cuenta por el Consejo de Estado son la falta de oposición vecinal en el trámite de información pública, que, curiosamente, llega a equiparse a la conformidad de los interesados con el proyecto inicialmente aprobado (dictamen de 26 de abril de 1985, Expte. núm. 47.254) y la inexistencia de perjuicios a terceros (dictamen de 21 de enero de 1982, Expte. núm. 43.836).

Requisitos Formales

Requisitos formales de las modificaciones que tengan por objeto una diferente zonificación de espacios libres y zonas verdes.

El art. 50 Texto refundidoLey del Suelo 76 requiere para la aprobación de este tipo de modificaciones los siguientes trámites específicos:

• Informe favorable del Consejero competente en la materia de la Comunidad Autónoma correspondiente.
• Dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano de superior naturaleza consultiva de la Comunidad Autónoma.
• Aprobación por el órgano colegiado de superior naturaleza ejecutiva de la Comunidad Autónoma (Consejo de Gobierno, etc.).

Las distintas legislaciones urbanísticas autónomas conservan determinadas exigencias procedimentales para la aprobación de este tipo de modificaciones, que varían de una Comunidad Autónoma a otra.

Límites del Ius Variandi

La facultad que tiene la Administración para alterar el contenido de los planes es manifestación de la potestad administrativa de planeamiento y sigue a ésta en su carácter discrecional.

Ahora bien, este carácter discrecional no excluye el control jurisdiccional de la actuación de esta potestad (Sentencia del Tribunal Supremo 5 de diciembre de 1990, Ar. 9.730). Tal control se lleva a cabo sobre los elementos reglados que siempre existen; sobre los hechos determinantes de la actuación administrativa y mediante el enjuiciamiento de la actuación a la luz de los principios generales del Derecho. En definitiva, son aplicables las técnicas de control de la discrecionalidad del Derecho Administrativo (Sentencia del Tribunal Supremo 30 de abril de 1990, Ar. 3.627). Ver El control de la discrecionalidad del planeamiento urbanístico, de Javier Delgado Barrio. Cívitas S. A. 1.ª Edición. Madrid, 1993. [J.V.C.]

Recursos

Notas

1. Esta compensación superficial no tiene por qué ser necesariamente exacta. Partiendo de la base de que, como también se afirma reiteradamente (por todos, dictamen de 17 de marzo de 1988, Expte. núm. 50.847) la zona verde o espacio libre son conceptos cualitativos, no cuantitativos, hay que valorar si su concentración o dispersión es adecuada para la función que cumplen y el uso a que se destinen, si el nuevo emplazamiento es mejor o, al menos, igualmente adecuado y, en general, todos aquellos aspectos, que, como la configuración del terreno, puedan ser relevantes (dictamen de 9 de marzo de 1972, Expte. núm. 38.014).La compensación superficial ha de realizarse de manera que no se suprima un espacio libre o zona verde existente sin la creación previa de aquel que lo sustituya (dictamen de 3 de junio de 1982, Expte. núm. 44.251).

Véase también

• Derecho Civil