Municipalidad en España en España en España

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Municipalidad

Para más información sobre Municipalidad puede acudirse a la Enciclopedia jurídica general.

Concepto de Municipalidad

El tratamiento que da el Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas de Torres sobre Municipalidad es el siguiente:

Ayuntamiento. | En algunas naciones de América, la casa consistorial.

Municipalización

Municipalización en el Derecho Administrativo Local español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Municipalización es descrito de la siguiente forma: El art. 38 C.E. reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado pero, al mismo tiempo, el art. 128.2 C.E. legitima la intervención del sector público en el mercado, permitiendo que, mediante ley, se reserven a éste servicios esenciales. Según ha destacado la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1989, con ello […] se proclama en nuestro sistema constitucional la coexistencia de los dos sectores económicos de producción, el privado y el público, que constituye lo que se ha dado en llamar un sistema de economía mixta; apartándose así nuestra Constitución del orden político anterior en el que primaba el principio de subsidiariedad de la empresa pública respecto de la privada y en que únicamente se admitía la pública ante la inexistencia o insuficiencia de la privada, habiendo alcanzado ahora ambas el mismo rango constitucional.

De lo que se sigue que, una vez que la Constitución ha facultado a la Administración pública para el ejercicio empresarial de actividades económicas, la municipalización en su significado de habilitar a los entes locales para la gestión directa, ha perdido su razón de ser, y éste es el motivo por el que ni la L.B.L. ni el Texto refundido regulen el procedimiento de municipalización. Sin embargo, el legislador local no ha acabado de desprenderse del lastre histórico de la municipalización, lo que le lleva a hacer repetidas alusiones a esta institución; así, al referirse a las atribuciones del Pleno diferencia la aprobación de la forma de gestión de los servicios, de la aprobación de los expedientes de municipalización (art. 22.2.f L.B.L.), exigiendo mayoría cualificada para la municipalización o provincialización de actividades en régimen de monopolio (art. 47.3.f L.B.L.). Y el Texto refundido (art. 97) regula el expediente que es necesario tramitar para que las Entidades Locales puedan ejercer actividades económicas —dando a este expediente un contenido idéntico al expediente de municipalización que contemplaba la Ley de Régimen Local de 1955— y sin diferenciar claramente la iniciativa pública en el ejercicio de actividades económicas, de los servicios públicos y de los servicios reservados, pareciendo identificar estos tres conceptos y estableciendo únicamente la diferencia por el carácter (en libre concurrencia o en régimen de monopolio) con el que se ejerce la actividad.

Más sobre Municipalización en el Diccionario Jurídico Espasa

a) Actividades económicas. Es cierto que determinados servicios públicos implican una cierta actividad empresarial, esto es, una actividad económica a través de una organización de medios; pero no se pueden identificar servicios públicos de carácter económico, con incidencia en el mercado, con la iniciativa pública en la actividad económica a que aluden los arts. 128.2 C.E. y 86.1 L.B.L. Si se atiende al principio de economía del legislador (o del legislador no redundante) ha de concluirse que los servicios públicos son algo distinto de las actividades económicas; éstas se refieren, necesariamente, a actuaciones empresariales de los entes locales de dación de bienes al mercado mediante el ejercicio de actividades que no están publificadas, y que, por tanto, no entran en el ámbito de sus competencias sino en el de su capacidad (art. 25.1 L.B.L.). En este sentido, el art. 96 Texto refundido refiere la iniciativa de las entidades locales para el ejercicio de actividades económicas a cualquier tipo de actividad que sea de utilidad pública y se preste dentro del término municipal y en beneficio de sus habitantes, con clara alusión a la capacidad que el art. 25.1 L.B.L. reconoce al Municipio para promover toda clase de actividades […] que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, o que el art. 36.1.d) L.B.L. reconoce a la Provincia para el fomento de los intereses provinciales. Teniendo en cuenta, a este respecto, la amplísima posibilidad interventora que deriva de la cláusula general del art. 9.2 C.E., en cuanto impone a los poderes públicos el deber de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas. En este caso, empresa privada y empresa pública concurren en el mercado en régimen de igualdad.

Otros Detalles

b) Servicios públicos no integrales. Distinto es el supuesto en el que la actividad empresarial del Municipio se desarrolla en ejercicio de competencias que le han sido atribuidas por la Ley (bien por la legislación sectorial —art. 25.2— y D.T. 2.ª L.B.L. bien por la propia L.B.L. al imponerle la obligatoria prestación de determinados servicios —art. 26—); porque en estos casos, la Ley que atribuye la competencia publifica la intervención municipal, lo que permite calificar ésta de servicio público, como señala el art. 85 L.B.L.: son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los fines señalados como de la competencia de las Entidades locales. Pero se trata de servicios públicos no integrales, en el sentido de que el servicio público concurre en el mercado con actividades empresariales privadas dirigidas al mismo fin. Así, los mercados municipales minoristas (art. 26.1.b L.B.L.) concurren con los mercados particulares, sujetos a licencia municipal como expresa el art. 9.5 R.S., y lo mismo puede decirse de las bibliotecas públicas, instalaciones deportivas de uso público, mataderos, etc. En estos casos, no es preciso municipalizar el servicio porque la Ley ha habilitado directamente al Municipio para su establecimiento y gestión, directa o indirecta (art. 42.2 R.S.). Pero la caracterización de la actividad como servicio público no implica la atribución al Municipio de la titularidad del sector (en el sentido de que la empresa privada sólo pueda intervenir a título de concesionario), sino de dotar al ente público, en relación a la gestión del servicio, de unas prerrogativas para la mejor consecución de los fines públicos que con dicha organización empresarial se pretende. Este es el significado atribuido por la Jurisprudencia para atraer a la órbita de los contratos administrativos los referidos a servicio público, entendiendo por tal cualquier actividad que la Administración desarrolle para satisfacer el interés general atribuido a la esfera específica de su competencia (Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 1986. Sala Primera), es decir, que se refiera al giro o tráfico específico del órgano administrativo que celebre el contrato (Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1986, y art. 5 L.C.A.P.); sentido amplio que es, también, el utilizado por el art. 4 RB para considerar demaniales los bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos.

Desarrollo

c) Servicios públicos integrales. Cabe, por último, que el ente local municipalice el servicio, en el viejo sentido de la municipalización, esto es, asuma la titularidad de un sector de actividad, con derogación singular del principio de libertad de empresa. éste es el significado que debe darse al art. 86.3 L.B.L. cuando, satisfaciendo el principio de reserva de Ley que establece el art. 128.2 C.E., reserva a los entes locales determinados servicios que son calificados de esenciales. Dice así el art. 86.3 L.B.L.:

Se declara la reserva en favor de las Entidades locales de las siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimiento y depuración de aguas; tratamiento y aprovechamiento de residuos; calefacción; mataderos, mercados y lonjas centrales; transporte público de viajeros; servicios mortuorios. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer, mediante ley, idéntica reserva para otras actividades o servicios.

Más sobre esta cuestión

Queda abierta la posibilidad de que otras leyes efectúen la reserva de municipalización, en favor de los entes locales; teniendo en cuenta que la Ley no es libre para reservar al sector público cualquier sector de la actividad sino sólo de aquellos que puedan calificarse de servicios esenciales para la comunidad. Entendido así el art. 86.3 L.B.L. no existe duplicidad con el art. 26 de la misma, pues los dos preceptos tienen una finalidad distinta: el primero de ellos, atribuir competencia al Municipio para que pueda desarrollar su actividad prestacional en concurrencia con la empresa privada; el segundo, permitiendo a los entes locales (y no sólo al Municipio) que excluyan a ésta de un sector que, desde que se haga efectiva la reserva, será de la exclusiva titularidad del ente local. Ello es lo que justifica que en el art. 86.3 se haga referencia a servicios esenciales que están también enumerados en el art. 26 como servicios obligatorios, y, al contrario, que se definan como servicios esenciales los que no están inscritos en el ámbito de la competencia municipal (como ocurre con la calefacción y el gas). El art. 86.3 L.B.L. es, desde esta concepción, heredero directo de la institución municipalizadora, como habilitante para la extensión de las competencias locales y derogación singular del principio de libertad de empresa. Desde esta perspectiva (los servicios reservados son servicios públicos integrales), la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1989, señala que estos servicios son […] una forma de actividad cuya titularidad ha sido reservada en virtud de una Ley a la Administración para que ésta la reglamente, dirija y gestione, en forma directa o indirecta, y a través de la cuál se presta un servicio al público de forma regular y continua.

Más

Ahora bien, el último apartado del art. 86.3 L.B.L. introduce un elemento de confusión al aludir a la posibilidad de que estos servicios reservados se presten en régimen de libre concurrencia o en régimen de monopolio. Porque en ello existe una contradicción in terminis, ya que, hecha efectiva la reserva legal —municipalizado el servicio— éste pasa a ser de la titularidad municipal exclusiva, implicando un monopolio de jure. En este punto, la L.B.L. ha recogido la distinción tradicional de la municipalización con o sin monopolio, sin parar atención en el cambio de significado que la municipalización comporta en el sistema del art. 86.3 L.B.L. De forma, que la efectividad de la reserva con declaración expresa de hacerla en régimen de monopolio lo único que supone es la posibilidad de expropiar las empresas privadas que vinieran actuando en el sector, bien actuaran en el mismo en virtud de licencia o en condición de concesionarias de servicios públicos no integrales establecidos por el Municipio al amparo del art. 26 L.B.L. En este sentido, el art. 98 Texto refundido indica que todo acuerdo por el que se disponga la efectiva ejecución en régimen de monopolio de alguna de las actividades a que se refiere el art. 86.3 L.B.L. llevará aneja, cuando requiera la expropiación de empresas, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes afectos al servicio. Sin embargo, la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña (Ley 8/1987) expresa que los servicios esenciales que hayan sido reservados por Ley a los entes locales podrán prestarse en régimen de libre concurrencia o en régimen de monopolio (art. 229.1); e, igualmente, la Ley Foral Navarra de Administración Local (Ley 6/90), dispone que en los servicios reservados en favor de las entidades locales que vayan a prestarse en régimen no monopolizado bastará para su establecimiento el acuerdo del Pleno de la Corporación […] (art. 209), aunque corresponde a las entidades locales la titularidad de las actividades y servicios reservados a las mismas, sin perjuicio de la intervención del sector privado a través de cualquiera de las modalidades de gestión directa previstas en esta Ley foral (art. 208). Dejando sin explicar estas leyes autonómicas qué diferencia existe entre actividades económicas reservadas y no reservadas (según la terminología que emplean) si ambas pueden prestarse en régimen de libre concurrencia (Cataluña), y qué implica el monopolio para las actividades reservadas, si en ellas queda excluida la libre empresa (Navarra). [A.B.F.]