Obras o Construcciones sin Licencia en España en España

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División de finca que puede encubrir obra sin licencia y la Publicidad Registral de Fincas

Guía sobre los Requisitos, según la legislación urbanística, de la Declaración de Obra Nueva

Con el ánimo de ofrecer un contexto a este tema de la publicidad registral, creemos que estos son algunas de las principales cuestiones jurídicas de interés relacionadas con los Requisitos, según la legislación urbanística, de la Declaración de Obra Nueva:

• Declaración de Obra Nueva: Requisitos según la legislación urbanística
• Edificación en suelo no urbanizable
• Obra Nueva: Cuestiones transitorias
• Obra Nueva: Certificación técnica y licencia de obras
• Obra Nueva: Exigencia de requisitos en poblaciones menores de 25
• División de finca que puede encubrir obra sin licencia

Construcciones sin Licencia de Obras y Contraviniendo la Licencia

Obras ilegales en curso

El art. 29 RDUR (y la generalidad de la legislación autonómica) permite al Ayuntamiento acordar la suspensión inmediata de las obras que se estén realizando sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones. La potestad para suspender alcanza también a las obras realizadas por otras Administraciones públicas sin la conformidad o autorización municipal [v. el epígrafe 2 g) de este Capítulo], salvo que se trate de obras que afecten directamente a la defensa nacional, caso en que la suspensión requerirá acuerdo del Consejo de Ministros, previa propuesta del Ministerio de Fomento, a solicitud del Ayuntamiento competente e informe del Ministerio de Defensa (art. 244.3 y 4 TRLS).

El incumplimiento de la orden de paralización puede ser constitutivo de un delito de desobediencia a la autoridad.

Notificado el acuerdo de suspensión, se concederá al interesado un plazo para solicitar la oportuna licencia (si no disponía de ella) o, en su caso, ajustar las obras a la licencia u orden de ejecución. El TS ha entendido que sólo hay que conceder plazo para solicitar la licencia cuando las obras se realizan sin licencia, no cuando se ejecutan sin ajustarse a una licencia anterior (STS cont. 21.10.1999, RA 7213). Transcurrido el plazo sin que se hubiera solicitado licencia o, en su caso, se ajustasen las obras a la licencia concedida, se incurrirá en infracción administrativa y, además, la Administración acordará la demolición de las obras a costa del interesado (art. 29.4 RDUR; STS cont. 30.11.1999, Actualidad Administrativa 19 [2000]).

El TS ha entendido reiteradamente que no es necesaria audiencia previa para decretar una orden de paralización de una obra que se realiza sin licencia o sin ajustarse a ella, pues la orden en cuestión tiene la naturaleza de una medida cautelar donde lo urbanísticamente relevante no es quién sea el propietario del solar o del inmueble afectado, sino quién está realizando la obra -si no existe licencia- o quién sea el licenciatario, si se infringe lo autorizado (cfr. SSTS cont. 20.6.1995, RA 5026; 27.10.1998, RA 8450; 23.4.1999, RA 4085). Ahora bien, el TS ha considerado que la misma regla sobre legitimación se aplica en el procedimiento en el que se ordene la demolición de las obras ilegalizables, esto es, que basta con requerir al promotor, aunque no sea el propietario del inmueble en cuestión (cfr. STS cont. 9.7.1999, RA 6282: donde, no obstante, los propietarios habían sido emplazados en el procedimiento administrativo; ATS cont. 23.7.1999, RA 5895: no hubo aquí emplazamiento alguno de los propietarios y, ante la alegación de indefensión, al TS le bastó el hecho de que el constructor requerido para demoler contara con un poder para edificar y vender otorgado por los propietarios; cfr. también SSTS cont. 7.5.1998, RA 3620; 23.4.1999, RA 4085).

Además, las medidas anteriores podrán ser adoptadas por la Comunidad Autónoma, pero para ello será preciso que, ante la inactividad municipal, aquélla inste la sustitución prevista en el art. 60 LBRL, pues ésta es la forma de conciliar los intereses urbanísticos con el principio de autonomía municipal que consagran el art. 140 CE y el art. 1 LBRL (cfr. STC 11/1999; STS cont. 29.6.1998, RA 5734).

Ahora bien, en Madrid se ha previsto también que, sin requerimiento previo alguno al Ayuntamiento afectado, el órgano autonómico competente pueda ordenar de inmediato la paralización de obras ilegales en curso, dando conocimiento de ello al Ayuntamiento y al interesado (art. 197 Ley 9/2001).

Por otra parte, el régimen establecido en el art. 60 LBRL para la sustitución constituye el canon conforme al cual habrá de enjuiciarse la validez de la regulación autonómica que interfiera la autonomía local. Así, el TC ha entendido que las CCAA no pueden disponer aquella sustitución por el mero incumplimiento por parte de la Corporación Local de sus obligaciones urbanística, ni tampoco aunque su actuación sea rotundamente negligente. En la medida en que el art. 60 LBRL exige un incumplimiento cualificado -pues ha de ser grave y afectar al ejercicio de competencias estatales o autonómicas- la normativa que dispone una regulación diferente y más restrictiva vulnera la autonomía local garantizada en el art. 137 CE, ya que reduce el ámbito de la misma en términos que exceden los límites constitucionalmente garantizados (STC 159/2001).

La incoación del expediente de disciplina urbanística se hará constar en el Registro de la propiedad mediante la anotación preventiva regulada en los arts. 307.3, 309.2 TRLS, 1.5 y 56 ss. RD 1093/1997.

Por muy reiteradas que sean las infracciones urbanísticas, la Administración no puede acordar el precinto del acceso al edificio, pues aunque ello no sea constitutivo de un delito de prevaricación, sí lo es de una falta de coacciones (art. 620.2º CP; SAP penal Toledo 26.11.1999, BDA on line Actualidad, ref. 427/27).

La legislación sectorial relativa a las edificaciones confiere a otras Administraciones la competencia para suspender las obras que se realicen en contra de lo previsto en la normativa sectorial de que se trate. Así, por ejemplo, las obras ilegales que pongan en peligro bienes integrantes del patrimonio histórico podrán ser paralizadas por la Administración competente (estatal o autonómica) si, previo requerimiento a la Administración autonómica (en el caso del patrimonio histórico español, v. arts. 4, 6, 7 y 23.2 LPHist), o local (en el caso del patrimonio histórico autonómico: Baleares, art. 23.1 Ley 12/1998; Cataluña, art. 23.1 Ley 9/1993, Valencia, art. 10 Ley 4/1998), la Administración requerida no actuase. En algunas normas autonómicas la competencia de la Administración regional no está supeditada al previo requerimiento al Ayuntamiento (Andalucía, art. 42 Ley 1/1991; Aragón, arts. 37 y 51.3 Ley 3/1999; Castilla-La Mancha, arts. 13 y 14 Ley 4/1990; Galicia, art. 42 Ley 8/1995; Madrid, art. 18 Ley 10/1998). Similares competencias se prevén en la legislación de carreteras (art. 27 LCarr; Aragón, art. 50 Ley 8/1998; Castilla y León, art. 21 Ley 2/1990; Murcia, art. 28 Ley 9/1990) y en la legislación sobre evaluación de impacto ambiental (por ej., art. 28 del RD 1131/1988).

Obras ilegales terminadas

El art. 31 RDUR obliga a la Administración municipal a requerir la legalización de obras terminadas sin o contra licencia, o directamente su demolición si aquélla no es posible (se trata, pues, de una medida restrictiva, cfr. SSTS cont. 26.6 y 15.11.1974, RA 2707 y 4502; 5.12.1988, RA 9459; 15.12.1993, RA 9561; 10.11.1994, RA 8508; 14.7.1997, RA 5732; 5.7.1999, RA 6057; 4.10.1999, RA 6979; 23.11.1999, Actualidad Administrativa 17 [2000]), en términos similares a los tratados en el subepígrafe anterior. El art. 32 RDUR dispone que, a estos efectos, las obras se entienden terminadas desde la certificación final de obra o, en su defecto, desde la notificación de la licencia de primera ocupación o de la cédula de habitabilidad o, a falta de ello, en la fecha que resulte de cualquier comprobación de la Administración. Ahora bien, la jurisprudencia no ha exigido un elemento probatorio determinado de la fecha de terminación de la obra, pues la misma se puede acreditar por cualquier medio de prueba (cfr. STS cont. 27.5.1998, RA 4267).

Al igual que en el caso anterior, ante la inactividad municipal la Comunidad Autónoma puede instar la sustitución prevista en el art. 60 LBRL.

En Canarias existe un procedimiento excepcional de urgencia que, previa prestación de garantías pecuniarias, permite adoptar cualquier medida de restauración del orden urbanístico conculcado.

Las medidas anteriores deberán ser adoptadas con independencia de que la ilegalidad de las obras provenga de una actuación de terceros (los técnicos) distintos del titular de la licencia y sin perjuicio de las acciones civiles que éste pueda entablar frente a aquéllos (STS cont. 31.3.1999, RA 3400).

Sanciones administrativas

Con independencia de si las obras son legalizables (cfr. art. 90.1 RDUR; SSTS cont. 3.10.1986, RA 7073; 3.11.1998, RA 8005), la construcción sin o contra licencia (tipificada en los arts. 76-78, 80-85, 87-90 RDUR y en la legislación autonómica) constituye una infracción administrativa grave (cfr. art. 54.2 RDUR), sancionable con multas de diversa cuantía dependiendo de los casos (v. arts. 76-90 RDUR) de la que, en la legislación estatal supletoria, son responsables el promotor (lógicamente, aunque haya enajenado el inmueble, STS cont. 10.12.2003, RA 9479), el empresario de las obras y el técnico director (57.1 RDUR). Las CCAA han determinado también la responsabilidad de los funcionarios que autorizan y consienten la infracción cuando, por razón de su cargo, estén obligados a impedirlas o a corregirlas (por ej., Andalucía, art. 193 Ley 7/2002; Madrid, art. 205 Ley 9/2001; Castilla-La Mancha, art. 185 Ley 2/1998, modificado por Ley 1/2003; Canarias, art. 189 DLeg. 1/2000, etc.) Cuando existan indicios de que el ilícito urbanístico es constitutivo de delito (v. el subepígrafe siguiente), el art. 274 TRLS ordena que el órgano competente para imponer la sanción administrativa ponga los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, absteniéndose de resolver hasta el pronunciamiento del Juez penal. Además, la prohibición de bis in idem excluye la imposición de sanción administrativa cuando ha recaído sanción penal.
Por otra parte, salvo que -como vemos en el subepígrafe siguiente- sean constitutivos de delito, ciertos hechos contrarios a lo exigido en las normas sobre patrimonio histórico constituyen infracciones administrativas. Por referirnos solamente a la legislación estatal, es sancionable el otorgamiento de licencias de obra sin que se haya concedido previamente la autorización relativa a patrimonio histórico [art. 76.1 c) LPHist], la realización de obras sin la autorización previa [art. 76.1 d) y e) LPHist] y el incumplimiento de una orden de suspensión de
las obras [art. 76.1 e) LPHist; STS cont. 26.5.1999, RA 3951].

El TS ha entendido que no incurre en infracción administrativa quien realiza las obras bajo error de prohibición (STS cont. 26.5.1997, RA 1086, en un caso de obras no autorizadas por la Administración competente sino por la Comisión Diocesana de Patrimonio). La legislación estatal no determina quiénes son los responsables de las infracciones, pero sí lo hace la legislación autonómica: responden los autores materiales y, en su caso, las entidades o empresas de quienes dependan (Andalucía, art. 114.1 Ley 1/1991; Aragón, art. 110.1 Ley 3/1999; Baleares, art. 105 Ley 12/1998; Extremadura, art. 93 Ley 2/1999; Valencia, art. 37.2 Ley 4/1998); los que sean cómplices y encubridores conforme al CP (Cantabria, art. 133 Ley 11/1998; Cataluña, art. 72 Ley 9/1993); los técnicos o profesionales autores de proyectos o directores de obras o actuaciones que contribuyan dolosa o culposamente a la comisión de la infracción (Andalucía, art. 114.2 Ley 1/1991; Aragón, art. 110.1 Ley 3/1999; Baleares, art. 105 Ley 12/1998; Canarias, art. 97 Ley 4/1999; Cantabria, art. 133 Ley 11/1998; Extremadura, art. 93 Ley 2/1999; Galicia, art. 94 Ley 8/1995; Valencia, art. 37.2 Ley 4/1998); los promotores de las intervenciones u obras sin autorización o incumpliendo sus condiciones (Aragón, art. 110.1 Ley 3/1999; Canarias, art. 97 Ley 4/1999; Cantabria, art. 133 Ley 11/1998; Cataluña, art. 72 Ley 9/1993; Galicia, art. 94 Ley 8/1995; Madrid, art. 61 Ley 10/1998; Valencia, art. 37.2 Ley 4/1998); los responsables de la emisión de licencias, autorizaciones o aprobaciones en contra de la legislación sobre patrimonio (Aragón, art. 110.1 Ley 3/1999; Baleares, art. 105 Ley 12/1998; Madrid, art. 61 Ley 10/1998); el Ayuntamiento que concede licencia de obra sin la autorización previa de la CA (Valencia, art. 37.3 Ley 4/1998); los técnicos que informen favorablemente licencias o autorizaciones de obra (Baleares, art. 105 Ley 12/1998; Madrid, art. 61 Ley 10/1998); los funcionarios de las Administraciones públicas que por acción u omisión permitan la comisión de las infracciones (Aragón, art. 110.1 Ley 3/1999; Cantabria, art. 133 Ley 11/1998; Extremadura, art. 93 Ley 2/1999; Galicia, art. 94 Ley 8/1995); los propietarios titulares de derechos reales o poseedores que consientan expresa o tácitamente la intervención sin impedir que se cause daño a los bienes (Baleares, art. 105 Ley 12/1998) y los que, conociendo el incumplimiento de las obligaciones, obtengan con ello un beneficio (Baleares, art. 105 Ley 12/1998; Canarias, art. 97 Ley 4/1999; Cataluña, art. 72 Ley 9/1993).

La legislación de carreteras también tipifica como infracción la realización de obras, instalaciones o actuaciones en la zona de dominio público, de servidumbre o de afección de la carretera, sin las autorizaciones exigidas o en contra de lo autorizado. La infracción tiene la calificación de leve si es posible la legalización de la obra [art. 31.2 a) LCarr], grave cuando no lo es [art. 31.3 a) LCarr] y muy grave si la obra se realiza entre la arista exterior de la explanación y la línea de explanación [art. 31.4 a) LCarr]. Se incurre en infracción aunque, disponiendo de licencia de obra, no se tenga la autorización específica exigida por la legislación de carreteras (STS cont. 28.5.1999, RA 3957).

Sanciones penales

Según el art. 319 CP, comete delito el promotor, constructor o técnico director que lleve a cabo una construcción no autorizada en suelo no urbanizable y en suelo destinado a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan real o administrativamente reconocido un valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o que por estos motivos hayan sido considerados de especial protección. Como se deduce del precepto, no existe delito por la realización de una construcción ilegal si ésta no se lleva a cabo en el suelo o bienes indicados (SAP penal Palencia 14.4.1998, ARP 2048). Además, es preciso que la edificación dañe el espacio objeto de protección, por lo que no existe delito si el mismo no resulta alterado (SAP penal Palencia 10.3.1999, ARP 1148). Por ello no es típica la construcción realizada sin licencia si aquélla es legalizable (SAP penal Zaragoza 15.6.1999, ARP 1595). El TS ha entendido que el promotor autor del delito tipificado en el art. 319 CP no tiene por qué tener condición profesional alguna, por lo que responde penalmente el particular que promueve en terreno propio (STS penal 26.6.2001, RA 20024521). Se zanja, así, el tema, que era discutido entre las AAPP (exigiendo dedicación profesional del promotor, v. SSAP penal Cádiz 11.11.1999, Actualidad Penal 17 [2000]; Valladolid 3.9.1998, ARP 3849; en contra, tres SSAP penal Palencia, 17.3.1998, ARP 1402; 13.7.1998, ARP 2972; 31.12.1998, ARP 5626).

Por otra parte, en alguna ocasión se ha estimado que el delito tipificado en el art. 319 CP tiene una naturaleza dolosa, que impide su incriminación a título de imprudencia (SAP penal Zaragoza 11.5.1999, ARP 1203).

También comete delito quien derriba o altera gravemente edificios singularmente protegidos por su interés histórico, artístico, cultural o monumental (art. 321 CP) y quien causa daños en cualquier bien (constituya o no un edificio) en el que concurran aquellos valores, incluidos los yacimientos arqueológicos (art. 323 CP), aunque lo haga por imprudencia, siempre que ésta sea grave (art. 324 CP). El TC ha entendido que existe actuación delictiva aunque los bienes en cuestión no estén declarados o inventariados, pues la declaración de Bien de Interés Cultural (o, cabría añadir, la que a ella equivalga en la legislación autonómica) no es requisito integrante del tipo penal (STC 111/1998). En la SAP penal Pontevedra 11.2.1999 (ARP 565) se ha considerado que no responde penalmente el constructor si el daño se hubiera evitado con medidas técnicas cuya adopción debía ser acordada por la dirección técnica de la obra.

El incumplimiento de una orden de paralización de obras es constitutivo de un delito de desobediencia a la autoridad (arts. 550 y 556 CP; cfr. STS penal 15.10.1994, RA 7922; SSAP Penal Asturias 25.5.1995, ARP 618; Málaga 16.9.1998, ARP 4471; Las Palmas 11.6.1999, ARP 2512). Para ello se requiere que la orden fuera clara, que el obligado a cumplirla se manifieste en abierta y reiterada oposición a la orden incumpliéndola, que no exista causa legítima alguna que justifique el incumplimiento (cfr., sobre el CP derogado, SSTS penal 7.6.1974, RA 2812; 28.10.1975, RA 4065; 28.1.1982, RA 166) y que la orden apercibiese de la responsabilidad penal por incumplimiento (cfr., sobre el CP derogado, SSTS penal 14.10.1992, RA 8193; 11.3.1997, RA 1708).

Fuente: María Carmen González

Recursos

Véase También

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