Ordenación Urbana en Suelo Urbanizable en España en España

Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Ordenación Urbana en Suelo Urbanizable. [aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»derecho-home»]

Suelo Urbanizable y Urbanizaciones Privadas en el Derecho Urbanístico español

El proceso de desarrollo del planeamiento que debía materializar en la práctica el contenido normativo de la Ley del Suelo desde su primera promulgación en 1956, ha sido tan lento que ha imposibilitado de hecho la correcta asimilación de dichos contenidos, provocando, entre otras consecuencias poco deseables, la aparición de interpretaciones erróneas por parte de algunos autores, que se han venido arrastrando y acumulando hasta llegar en algunos casos a su enquistamiento en el fondo teórico especializado, e incluso, en alguna jurisprudencia.

La falta de asimilación correcta de los conceptos ligados al suelo «urbano» y «urbanizable», a la «vigencia indefinida de los planes», al principio del «ius variandi», a las «cesiones obligatorias y gratuitas», los «estándares urbanísticos» cuya infracción determina la nulidad de los planes a que afectan, la «responsabilidad patrimonial de la Administración», o «la iniciativa pública o privada de los planes», completan una relación de cuestiones con frecuencia confusamente asimiladas por autores y responsables relacionados con el trascendente campo del urbanismo en España. Junto a ellos, otra cuestión que ha suscitado problemas similares de incorrecta asimilación que ha dado lugar a tesis repletas de contradicciones, es la relativa a los conceptos urbanísticos ligados a la «titularidad» del suelo en el nuevo marco urbanístico, frente al concepto tradicional de la titularidad del suelo, así como los relacionados con la identidad jurídica y el papel del «promotor» en el proceso urbanizador. Todos ellos serán objeto de análisis en las próximas páginas de INJEF, comenzando ahora por los mencionados en primer lugar.

Los errores que se producen en torno a la interpretación de conceptos tan básicos como los de suelo «urbano» y «urbanizable», términos que todo el mundo parece tener muy claros, son confundidos en la práctica a la hora de posicionarlos en el engranaje normativo que les corresponde, dando lugar a contradicciones y colisiones más o menos solapadas, pero en todo caso reales, entre los distintos preceptos de aplicación.

No hay duda que desde la perspectiva del suelo la calificación de urbano es única, pero desde la perspectiva de sus propietarios el régimen jurídico de derechos y obligaciones que la Ley del Suelo establece es función del sistema de actuación seguido para alcanzar la categoría de «urbano» en cada caso considerado. En consecuencia, cuando la Ley del Suelo habla de los propietarios de suelo urbano se refiere a aquellos propietarios a los que tal condición les viene dada, y no a aquellos que hubieron de desarrollar a su costa el suelo urbanizable para alcanzarla.

Es este diferente tratamiento jurídico aplicable al suelo urbano desde la perspectiva de su propietario, en función del procedimiento seguido para alcanzar dicha calificación, la que ha dado lugar a la utilización del término «suelo urbano común», para denominar el suelo urbano de los núcleos preexistentes al planeamiento o el que viene así calificado directamente en el propio Plan General, NNSS o Delimitación de Suelo Urbano, tanto si se encuentra urbanizado como si ha de ser objeto de una actuación determinada para urbanizarlo, para distinguirlo del suelo que ha alcanzado la categoría de urbano, tras la tramitación y ejecución de un plan parcial que desarrolla el «suelo urbanizable». Así, es «suelo urbano común» el que ha venido originariamente calificado como urbano en el Planeamiento Municipal, aunque haya de ser objeto de un Plan Especial o un PERI (Plan Especial de Reforma Interior), o un Estudio de Detalle o un Proyecto de Urbanización, o cualquier otra denominación que se adopte para acometer o completar su urbanización.

Ejemplos de esta confusión en el tratamiento jurídico del suelo urbano común y del proveniente de la ejecución de un planeamiento parcial para desarrollar el suelo urbanizable son muy numerosos, y la forma en la que se ha plasmado esta confusión sobre el administrado muy repetitiva. La tesis se centra y concreta en la invocación aislada del Artículo 83.3 de la Ley del Suelo de 1976 (reproduciendo lo que disponía el art. 67.3 de la Ley de 12 de mayo de 1956) y consiste en considerar que como dicho artículo impone a los propietarios de suelo urbano la obligación de ceder gratuitamente a los Ayuntamientos respectivos los terrenos destinados a viales, parques, jardines públicos y Centros de Educación General Básica al servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente, esta cesión a los Ayuntamientos ha de imponerse en todos los casos sin excepción.

Esta tesis se ha venido repitiendo e imponiendo en muchos ámbitos sin mayor análisis. No hay duda que en el suelo urbano común esta obligación es incuestionable, pero lo destacable aquí es que en el precepto que se invoca, la obligación no arranca de la condición urbana del suelo, sino de la condición de su propietario, y es en este punto donde la Ley establece un marco diferente de derechos y obligaciones entre los propietarios a los que la condición de «urbano» les vino dada y los que para alcanzarla han tenido que desarrollar a su costa el suelo urbanizable ejecutando a su costa el planeamiento correspondiente, derechos y obligaciones que no sólo no desaparecen una vez alcanzada la categoría de suelo urbano, sino que es precisamente a partir de ese momento cuando han de ejercitarse y materializarse.

Esta tesis que sostiene la generalización de la obligación de ceder a los Ayuntamientos los viales y las zonas verdes es insostenible por entrar en colisión y contradecir numerosos preceptos del marco normativo general y de la propia Ley del Suelo ya que, entre otras consecuencias, implicaría la completa inutilidad de los derechos reconocidos por la Ley a los propietarios que ejecutan a su costa nueva urbanización e imposibilitaría la propia existencia de las urbanizaciones privadas, puesto que es indiscutible que el suelo ha de tener siempre la condición de urbano para poder ser edificado, y sin la obligación de ceder a los Ayuntamientos los viales y zonas verdes, en lugar de al colectivo que desea servirse de ellos, no sería posible la existencia de las urbanizaciones privadas ya que en todo caso el suelo ha de tener la condición de urbano para ser edificado.

El Art. 67.3 de la Ley del Suelo de 1956 dice literalmente: «Los propietarios de terrenos de suelo urbano deberán: a) Ceder los terrenos viales de parques y jardines y costear la urbanización del modo y en la proporción a que se refiere el artículo 114; y en este último «del modo y en la proporción establecidos al regular cada sistema de ejecución de los Planes» definiéndose la regulación de cada sistema de actuación en los preceptos correspondientes. Este mismo precepto, según numerosas sentencias, queda reproducido en el Artículo 83.3 del Texto Refundido de 1976; sin embargo en este último la confusión se ve aumentada y favorecida al suprimirse la remisión a lo que se establezca en los distintos sistemas de ejecución, remisión que no obstante no puede eludirse ya que la propia Ley sigue diferenciando el marco jurídico de derechos y obligaciones aplicable a cada uno de ellos.

Tras esta refundición de la Ley de 1976, surge el afianzamiento de la tesis que aquí se expone, cuya aceptación supondría que los preceptos que definen y delimitan el marco normativo de cada sistema de actuación quedarían, pura y simplemente, vacíos de contenido, que es completamente innecesaria la formalización de un expediente de cesión de viales para su transmisión al Ayuntamiento, ya que esta quedaría implícita con la aprobación del planeamiento y que ya no sería posible la propia existencia de las urbanizaciones privadas puesto que es indiscutible que en todos los casos el suelo ha de alcanzar la condición de «urbano» para poder ser edificado, dándose el absurdo de que son posibles las propiedades individuales para usos recreativos, hoteleros, comerciales o múltiples de grandes extensiones de terreno y no serían posibles en cambio las colectivas de una agrupación de propietarios.

En esta confusión patente en textos y jurisprudencia sobre cuándo es indispensable la formalización previa de un acto de transmisión de los viales para su traslación al demanio municipal o cuando esta traslación viene ya implícita en la condición urbana del suelo y en consecuencia consagrada con la aprobación del planeamiento, por lo que sería completamente innecesario un acto de transmisión posterior, son frecuentes los dictámenes y resoluciones en los que coexisten ambas a la vez sin que la evidente contradicción que contienen provoque la lógica contestación o comentario. Como uno de los numerosos ejemplos ilustrativos de esta confusión, la Sentencia de 26 de julio de 1989 de la Sala 3ª de lo Contencioso-Administrativo del TS, en la que al tiempo que se considera indispensable la existencia de un acto de transmisión formal de los viales para que estos puedan pasar al demanio municipal, considerándo insuficiente el mero ofrecimiento, invoca los dos preceptos mencionados según los que la cesión vendría implícita e impuesta por la propia naturaleza del suelo, «…y si a ello añadimos que no existe acto formal de transmisión de los mismos al municipio donde se encuentra enclavada la Urbanización, plasmado en un acta de cesión de viales, podemos concluir que en este proceso no ha quedado acreditada la titularidad dominical a favor del Ayuntamiento de….».

En definitiva, en cuanto a los derechos y obligaciones de los propietarios la Ley no equipara al propietario al que tal calificación le viene dada por la Administración, situación a la que se contraen los artículos en los que se apoya la tesis expuesta, con la del propietario que ha desarrollado el suelo urbanizable a su costa para alcanzar la calificación de urbano, aunque en la fecha considerada ambos sean propietarios de suelo urbano, porque es en la iniciativa del proceso para alcanzar la condición de urbano donde la Ley ubica la distinción de los derechos y las obligaciones, ya que de otro modo carecería de sentido tal distinción, pues es ineludible que todos los propietarios lo serían siempre finalmente de suelo urbano.

Autora: Teresa Saintgermain (Injef)

Plan General de Ordenación Urbana (P.G.O.U.) en Suelo Urbanizable.

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Plan General de Ordenación Urbana (P.G.O.U.) : en Suelo Urbanizable. es descrito de la siguiente forma: Contendrá las siguientes determinaciones específicas adicionales a las de carácter general, con un grado de precisión relativo que deberá ser desarrolladas y concretadas por medio del Plan Parcial 1) desarrollo de los sistemas de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio, sistema de comunicaciones, espacios libres, y de equipamiento comunitario, con la precisión suficiente para permitir la redacción de Planes Parciales o Especiales. 2) Asignación de usos e intensidades globales. 3) Emplazamiento de los centros de servicio y trazado de las redes fundamentales de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público, telefonía y demás servicios que prevea el plan. 4) División del territorio en sectores para su desarrollo. 5) Fijación del aprovechamiento medio de la superficie total afectada y de cada uno de los sectores de la misma.