Ordenanzas de Construcción en España en España

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De las Ordenanzas de Policía de la Construcción a las Ordenanzas de los Planes Urbanísticos: la Tesis de la Dualidad Ordenanzas de Construcción-Ordenanzas Urbanísticas

De las Ordenanzas de Policía de la Construcción a las Ordenanzas de los Planes Urbanísticos: la Tesis de la Dualidad Ordenanzas de Construcción-Ordenanzas Urbanísticas en el Derecho Urbanístico español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), De las Ordenanzas de Policía de la Construcción a las Ordenanzas de los Planes Urbanísticos: la Tesis de la Dualidad Ordenanzas de Construcción-Ordenanzas Urbanísticas es descrito de la siguiente forma: Hasta hace veinte años, era común en la doctrina el mantenimiento de la tesis de una cierta dualidad en el campo de la regulación del uso de los terrenos y construcciones. Según ella, coexistirían las Ordenanzas de construcción con vida propia, por un lado, y las Ordenanzas integrantes de los Planes urbanísticos, por otro lado.

Se suele atribuir la paternidad de este enfoque a GARCíA DE ENTERRíA en su conocido Dictamen sobre legalidad de Ordenanzas sobre uso del suelo y edificación, publicado en el núm. 50 de la RAP (1966). Pero aparece después seguido por GARCíA MANZANO, GONZáLEZ—BERENGUER, GONZáLEZ PéREZ y EMBID IRUJO.

El apoyo jurídico—positivo para este planteamiento se hallaba en que los arts. 9.2.d y 10.2.e de la Ley del Suelo referían a las Normas urbanísticas de los Planes Generales y Parciales mientras que el art. 33 de la misma Ley hablaba de unas Ordenanzas sobre uso del suelo y edificación que, junto a las Normas, habrían de formarse con arreglo al mismo procedimiento que el de los Planes urbanísticos. Paralelamente, el art. 109 L.R.L. excluía a las Ordenanzas de construcción del procedimiento típico de elaboración de los Reglamentos locales.

Como es lógico, esa dualidad suscitaría diversos problemas, desde cuáles serían las parcelas reservadas a cada tipo de Ordenanzas hasta las especialidades de su tramitación, pasando por el de las relaciones entre ellas mismas.

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En la opinión entonces dominante, las Ordenanzas integradas en los Planes tendrían, por ejemplo, el contenido específicamente asignado por la Ley del Suelo mientras que las no integradas, Ordenanzas no específicas, generales, según EMBID, citando expresamente a GARCíA DE ENTERRíA, se referirían a los aspectos técnicos, sanitarios, de seguridad, de policía de la edificación en sí; contenido normativo abstracto, no ligado a una directiva de planeamiento concreta y que, por tanto, ilustra convenientemente sobre el carácter independiente de las mismas.

Más allá, sin embargo, de esos esfuerzos doctrinales justificativos de la aparente dualidad existente en el mismo sector material, la explicación última pareció revelarse más sencilla.

En realidad, la dicotomía formal era un puro resultado del precipitado de las reformas legales que habían cristalizado tanto en la L.R.L. de 1955 como en la inmediatamente posterior Ley del Suelo de 1956, a su vez descoordinadas entre sí a la hora de abordar la cuestión de las Ordenanzas.

Históricamente, la regulación del uso de los terrenos y construcciones correspondía a los Municipios a través de sus Ordenanzas, unas veces con autonomía propia, pero otras, las más, formando parte esa regulación de las Ordenanzas Generales o de Policía y Buen Gobierno; se trataba, a la postre, de la policía de la construcción, una de las manifestaciones de la policía urbana tradicionalmente competencia del Municipio.

En 1910, la 5.ª edición del Manual de Policía Urbana publicado por El Consultor de los Ayuntamientos, empieza así su enumeración de las competencias municipales en la materia que va a estudiar:

Otros Detalles

Velar sobre todo lo que pueda referirse a la seguridad y libre circulación en calles, plazas, pasajes, paseos y demás vías públicas; a la limpieza, el alumbrado, los transportes dentro de la población, las construcciones, etc.; prohibir que, en balcones, ventanas, aceras y tejados se coloquen objetos cuya caída pueda ocasionar daños […].

Velar sobre todo lo que pudiera referirse a las construcciones encajaba con naturalidad, pues, en el campo de la policía urbana, convirtiéndose en una modalidad sustantivada, la policía de las construcciones y de las edificaciones, que implicaba, también de modo natural, el ejercicio de la correspondiente potestad de Ordenanza.

Durante mucho tiempo, lo normal fue que la regulación de la policía de las construcciones apareciera integrada dentro de las Ordenanzas Generales; avanzado ya el actual siglo, y aún sólo en las principales ciudades, se empiezan a elaborar autónomamente Ordenanzas Generales de Edificación. Así, cuando El Consultor publica el trabajo del que se ha extraído la anterior cita, están vigentes, con estructura similar a otras muchas, las Ordenanzas municipales de la Villa de Lerma (Burgos), aprobadas en 1904. Pues bien, éstas se hallan divididas en ocho Títulos, de los cuales el sexto, precisamente, se denomina Construcciones, sin más, y dicho Título, a su vez, se subdivide en Capítulos: 1.º Demoliciones, apeos y andamios; 2.º Construcciones de nueva planta y obras de reforma general; 3.º Obras en casas pertenecientes a las calles sujetas a nueva alineación; 4.º Clasificación de las calles y altura de los edificios; 5.º Condiciones generales a que han de someterse las construcciones; 6.º Reglas higiénicas que habrán de observarse en las construcciones, y 7.º Precauciones contra incendios.

Desarrollo

Como puede verse, en un estado embrionario, ahí está ya el contenido típico de cualesquiera ordenaciones urbanísticas del suelo urbano.

Durante mucho tiempo, este tipo de ordenaciones embrionarias, integrando o no las Ordenanzas Generales o de Policía Urbana, siguió subsistiendo, hasta llegar los Planes urbanísticos, porque la función de éstos venía a ser desempeñada modestamente por aquéllas, y los Planes no empezaron a generalizarse, y sólo para las grandes ciudades españolas, prácticamente a partir de 1980, tras la llegada de los primeros Ayuntamientos democráticos.

El único sentido lógico y práctico que podía tener la aparente dualidad entonces subsistente en el Derecho positivo era el de atender a esa realidad de hecho, de tal manera que, en unos Municipios, subsistirían las Ordenanzas de construcción ajenas a los Planes, pero con un carácter transitorio, porque la voluntad de la legislación urbanística (tras la reforma de 1975) era la de generalizar la técnica del planeamiento en todo el territorio del Estado. Para ello, además, se creaban unos instrumentos simplificados con relación a los Planes Generales, las Normas Subsidiarias, y un último instrumento mínimamente ordenador previsto para cubrir incluso aquellos Municipios más pequeños carentes de virtuales expectativas de desarrollo urbanístico, los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano (dotados —ocasionalmente— hasta de unas específicas Ordenanzas anejas).

Las Ordenanzas de construcción a que se referían la Ley del Suelo y luego el Texto refundidoLey del Suelo—1976 como realidad aparentemente independiente de los Planes pero sometida al mismo procedimiento aprobatorio que éstos estaban llamadas a subsumirse progresiva y definitivamente hasta en el último Municipio español en el correspondiente instrumento de ordenación específicamente urbanística.