Ordenanzas del Planeamiento General en España en España

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Sistema Piramidal de Ordenanzas Urbanísticas: Clases, Contenidos de Cada Una, Relaciones entre Ellas (Jerarquía y Competencia) A) Ordenanzas del Planeamiento General

Sistema Piramidal de Ordenanzas Urbanísticas: Clases, Contenidos de Cada Una, Relaciones entre Ellas (Jerarquía y Competencia) A) Ordenanzas del Planeamiento General en el Derecho Urbanístico español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Sistema Piramidal de Ordenanzas Urbanísticas: Clases, Contenidos de Cada Una, Relaciones entre Ellas (Jerarquía y Competencia) A) Ordenanzas del Planeamiento General es descrito de la siguiente forma: Las voces Derecho Urbanístico (competencias concurrentes para su integración) e ius aedificandi (derecho de edificar) nos han permitido, por un lado, conocer los fundamentos jurídico—constitucionales y jurídico—urbanísticos que habilitan a las Corporaciones locales para definir su propia ordenación urbanística con el alcance con que lo hacen, y, por otro lado, por qué van a existir Ordenanzas urbanísticas de distinto nivel jerárquico relacionadas entre sí en función de la clase de suelo sobre la que se proyectan a través de los Planes en que se integran.

Hemos visto, en efecto, que las clases de suelo en que se puede dividir todo el terreno de un Término municipal son urbano, urbanizable y no urbanizable.

Pues bien, en el modelo dominante en la legislación urbanística estatal (supletoria) y autonómica, con relación al primero, suelo urbano, las Ordenanzas van a cumplir ya desde el primer escalón del planeamiento, el de nivel general, una función de regulación exhaustiva, como en seguida veremos. Pero, con relación al suelo urbanizable, puesto que va a requerir normalmente —en ciertas Leyes autonómicas, el régimen del suelo urbanizable más próximo a los cascos urbanos puede estar ya pormenorizado en el propio planeamiento general— la elaboración de planeamiento de desarrollo (típicamente, Planes Parciales), serán las Ordenanzas integradas en éste las que cumplan para dicho suelo aquella función. Con relación al suelo no urbanizable, como, en principio (salvo supuestos de especial protección, por ejemplo), no va a ser objeto de un planeamiento posterior de desarrollo, las Ordenanzas correspondientes al mismo también van a insertarse en el planeamiento de nivel general.

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Es de resaltar también que, en el modelo urbanístico dominante, ese sistema tradicional de planeamiento estructurado en dos niveles jerárquicos se refiere no sólo a la ordenación física de los terrenos, sino también a la programación temporal de la materialización de la misma y a los medios —personales, materiales, técnico—jurídicos, etc.— para el correspondiente proceso de transformación, donde fuere menester, es decir, en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable (de ahí la extraordinaria relevancia en este campo de la potestad normativa municipal, que puede llegar a entrañar la imposición de deberes de hacer sobre los propietarios, con empleo de capital y otros medios, para la transformación del suelo según el dibujo del planificador). Las respectivas determinaciones estarán ya totalmente presentes en las Normas Urbanísticas y Ordenanzas del planeamiento adecuado a la clase de suelo. Es decir, para el suelo urbano consolidado, en el planeamiento general; para el suelo urbano no consolidado y para el urbanizable, como regla, en el planeamiento de desarrollo.

La particularidad del modelo urbanístico alternativo (legislaciones valenciana, castellano—manchega, etc.) en este punto radica en que ambas clases de determinaciones, hasta ahora fundidas tradicionalmente en los distintos Planes, se separan: Las relativas a la programación de la actuación a desarrollar se desgajan, dando contenido a un específico Plan nuevo —el Programa de Actuación Urbanizadora— el cual cumple la ultimación del estatuto jurídico de los propietarios de los terrenos comprendidos en su ámbito —que no se produce antes—. Consecuentemente, en este modelo, se produce una descarga de determinaciones de los Planes tradicionales y, lógicamente, de documentos acompañantes de los mismos (el Programa de Actuación y división de cuatrienios, en el Plan General; el Plan de Etapas, en el Plan Parcial), como se ve más adelante en la referencia específica a este modelo alternativo.

Otros Detalles

Continuando las reflexiones sobre el modelo dominante, la existencia de distintos niveles de planeamiento implica la paralela de distintos niveles de las Ordenanzas y ello plantea el problema de la relación entre ellas, especialmente en el caso de conflicto o eventual contradicción entre las mismas.

Pues bien, predicada hasta la saciedad la naturaleza normativa de los Planes urbanísticos y, por ende, la de sus Ordenanzas, el principio que primariamente resuelve las relaciones entre los distintos niveles es el de jerarquía. Así, las determinaciones contenidas en los Planes de nivel inferior no podrán contradecir las de los Planes de nivel superior, lo que equivale a decir lo mismo con relación a las Ordenanzas integradas en ellos.

Ahora bien, ese principio ha de ser matizado con el de competencia o especialidad, que significa que, en el caso de que un Plan superior, sus Ordenanzas, hayan establecido determinaciones para una clase de suelo que no le correspondan legalmente, sino que están atribuidas al planeamiento de desarrollo, las Ordenanzas de éste podrán alterar aquellas determinaciones del planeamiento superior, sin que ello suponga quiebra del principio de jerarquía, puesto que éste sólo rige en el campo de las competencias atribuidas legalmente y no ampara los excesos. Así, para el suelo urbanizable, el Plan General sólo puede establecer usos globales; si define Ordenanzas de usos pormenorizados, éstas podrán ser perfectamente alteradas por las Ordenanzas de los Planes Parciales correspondientes, pues la pormenorización de usos, respetando los globales, está atribuida al planeamiento de desarrollo.

Desarrollo

éste es el modelo que podemos definir como dominante en el panorama del Derecho Urbanístico vigente, por una u otra vía, en las distintas Comunidades Autónomas. Incluso en el modelo alternativo, al que ya se ha aludido, está también presente la distinción entre ordenación estructural y ordenación pormenorizada o detallada como contenidos propios del planeamiento general. Y se le anuda una consecuencia relevante —que no es más que la recepción en el Derecho positivo de la doctrina jurisprudencial del principio de competencia en el sistema del planeamiento—: Los Planes de detalle podrán alterar las determinaciones del planeamiento superior cuando sean determinaciones pormenorizadas, propias también de aquellos instrumentos, sin tener que seguir el procedimiento de modificación de éste, dicho sea muy simplificadamente.

Estamos, pues, en condiciones ya de conocer cuál es el contenido concreto que la legislación urbanística mayoritaria encomienda a las Ordenanzas de los Planes de los distintos niveles señalados.

Las Ordenanzas de los Planes Generales (o instrumentos autonómicos equivalentes) deben contener, por exigencia del art. 72.3.A.f Texto refundidoLey del Suelo—1992 (art. 12 Texto refundidoLey del Suelo—1976), la reglamentación detallada del uso pormenorizado, volumen y condiciones higiénico—sanitarias de los terrenos y construcciones, así como de las características estéticas de la ordenación, de la edificación y de su entorno, con relación al suelo urbano.

Con relación al suelo urbanizable, sin embargo, su alcance es, en principio, muy limitado, porque el planeamiento general sólo debe precisar usos globales de las diferentes zonas, reservándose al planeamiento de desarrollo la pormenorización de tales usos y la reglamentación detallada correspondiente; así se desprende del art. 72.3.B.b Texto refundidoLey del Suelo—1992 (art. 12 Texto refundidoLey del Suelo—1976).

Más sobre esta cuestión

Por último, con relación al suelo no urbanizable, aun cuando, por definición, éste repugna cualquier utilización que no sea la vinculada al aprovechamiento de los recursos naturales (art. 20 Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones), tanto la legislación estatal (art. 16 Texto refundidoLey del Suelo—1992; art. 85 Texto refundidoLey del Suelo—1976) como diversas legislaciones autonómicas prevén la posibilidad de determinadas actuaciones sobre el mismo. Por ello, cobra todo su sentido que el art. 72.3.D Texto refundidoLey del Suelo—1992 (art. 12 Texto refundidoLey del Suelo—1976) encomiende al Plan General el establecimiento (naturalmente, a través de las respectivas Ordenanzas) de las medidas y condiciones que sean precisas para la conservación y protección de todos y cada uno de los elementos naturales, bien sea suelo, flora, fauna o paisaje, a fin de evitar su degradación, y de las edificaciones y parajes que por sus características especiales lo aconsejen, con el ámbito de aplicación que en cada caso sea necesario.

Con más detalle, el art. 36 RP, al exigir al planeamiento general que establezca la delimitación de las áreas de suelo no urbanizable que deban ser objeto de especial protección, le impone la obligación de incluir en ellas cuando sea preciso la prohibición absoluta de construir (art. 36.a RP). Además, en general para todo el suelo así clasificado, le obliga a definir las características de edificios y construcciones que puedan levantarse de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 (hoy, 20 Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones y los preceptos autonómicos a que se remite) de la Ley del Suelo en función de los usos a que se destinen, debiendo establecer, a tal efecto, tanto las medidas que impidan la posibilidad de formación de núcleos de población, como las que garanticen en todo caso la condición aislada de la edificación, entre ellas las condiciones de superficie y forma de la parcela afectada por la edificación y los retranqueos de ésta respecto a los límites de la propiedad (art. 36.c.1 RP), como, en fin, la Normativa a que deben sujetarse las construcciones para garantizar su adaptación al ambiente rural y al paisaje en que se sitúen y las medidas que deban adoptarse para preservar los valores naturales del terreno afectado por las construcciones (art. 36.c.2 RP).

Análogamente, las Ordenanzas de las Normas Subsidiarias del Planeamiento municipal deben contener similares previsiones para el suelo urbano, para el apto para urbanizar, y para el no urbanizable (arts. 92 y 93 RP).