Vigencia de los Planes Urbanísticos en España en España en España en España

Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Vigencia de los Planes Urbanísticos. [aioseo_breadcrumbs] Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Vigencia de los Planes Urbanísticos. [aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»derecho-home»] En una entrada anterior se analizaron las circunstancias en las que se producen los errores a la hora de diferenciar las distintas situaciones generadas por la naturaleza del suelo según su origen «urbano o urbanizable», resaltándose que, conforme a derecho, no puede perderse de vista este «origen» del suelo una vez alcanzada la calificación de urbano, ya que el tratamiento legal está diferenciado por la Ley en función precisamente del origen del suelo y no de su destino o calificación final, que siempre será el urbano.

En esta entrada continuaremos con el análisis de la interpretación que ha de darse al principio de la «vigencia indefinida de los planes» en armonía con el conjunto de las normas urbanísticas y en particular el significado que este principio tiene para los planes parciales de urbanizaciones residenciales de iniciativa privada.

No cabe duda que la Ley del Suelo, tras imponer al ciudadano particular, la obligación de asumir a sus expensas la totalidad de las cargas del proceso urbanizador, obligándole también a efectuar las cesiones de terreno para espacios libres y de dotación pública, ha de ofrecer como contrapartida mínima, un marco de seguridad jurídica y estabilidad que garantice el disfrute del modelo urbanístico surgido enteramente del esfuerzo y la voluntad de esos ciudadanos durante un período de tiempo acorde con el esfuerzo que se le ha exigido y con la finalidad del espacio ordenado. En el caso de las áreas residenciales de iniciativa particular, el requisito de la permanencia temporal alcanza su mayor cota de exigencia por afectar directamente al modelo de vida que han elegido y que no es legítimo alterar sin su concurrencia y menos aún, contra su voluntad, ya que la propia naturaleza residencial presupone en si misma la permanencia como una cualidad natural y es también precisamente en el medio residencial donde los cambios no suficientemente justificados, producen las mayores convulsiones.

Como ya hemos ido comentando, las sucesivas versiones de la Ley del Suelo han ido desprendiéndose o, en el mejor de los casos, dejando vacíos de contenido los preceptos que garantizaban de forma concreta y efectiva los derechos de los agentes urbanizadores privados, quedando reducidos a meras referencias genéricas de derechos cuya eficacia y efectividad no encuentra concreción alguna en la norma, limitándose a la mera expresión de declaraciones tan genéricas que decaen inevitablemente ante la ya acostumbrada y poco escrupulosa utilización del «ius variandi».

No obstante el actual panorama, el significado de la «duración indefinida» de los planes ha de reivindicarse plenamente en su significado jurídico real y coherente con los demás principios inspiradores de la Ley en su conjunto, como un derecho, cuya mera declaración presupone su ejercicio; el plan es el derecho que la Ley reconoce al ciudadano frente al deber de asumir las cargas del proceso planificador, pero de la misma forma que al ciudadano se le exige su aportación de forma permanente y sin derecho a devolución, el derecho a disfrutar el plan no le puede ser sustraído sin más transcurrido cierto tiempo a no ser que reciba la correspondiente compensación y no estamos haciendo referencia a los supuestos de indemnización, que se contraen a los estipulados por la Ley, sino al derecho a disfrutar del plan de forma permanente o de ser compensado mediante la equidistribución si ese plan se modifica.

No puede ser otro el significado del principio de la «duración indefinida de los planes» que la permanencia del derecho (el plan) paralela a la permanencia de la carga urbanística asumida para su disfrute y la traducción de ese derecho no es otra que la necesidad de redistribuir los nuevos aprovechamientos de ese plan si la Administración decide modificarlo.

Resulta también inmediato el concluir, que los anteriores planteamientos no son de aplicación al Plan General, por varias razones. La primera de ellas es que la Ley sólo contempla la modificación o revisión periódica para los Planes Generales (cada 4 años prorrogables a otros 4) sin necesidad de que concurran razones especiales para acometerla, lo que no concuerda con la «duración indefinida», por el contrario, la Ley no prevé la modificación periódica para los planes parciales, por lo que el principio de «duración indefinida les es de plena aplicación. Por otro lado, los Planes Generales ni limitan ni afectan derechos particulares, cuestión que se evalúa y resuelve en el planeamiento parcial de cada polígono, de ahí que sea sobre estos planes parciales sobre los que la Ley proyecta la plena eficacia de dicho principio.

La falta de concreción no le quita al principio de la «duración indefinida de los planes» su carácter de norma vinculante a pesar de la fascinación que existe por oponer en lugar de ese indiscutible derecho del administrado, el del «ius variandi» de la Administración, que determina un abuso en su planteamiento y ejercicio. Cuando la Ley reconoce un derecho, y el plan lo es siempre y cuando esté dotado y se le presuponga la «duración indefinida», ni sería tal derecho si tras haber aportado las cargas del planeamiento de forma permanente el derecho desapareciera transcurridos 4 años. Nada hay en la Ley que lo haga entender así. Se trata por el contrario de derechos que la Ley en todo momento insiste en reconocer, y que sin esa garantía de permanencia implícita en el postulado de la «duración indefinida de los planes» se verían defraudados ante la arbitrariedad de las modificaciones poco o nada justificadas.

No cabe duda que la Ley ha establecido la vigencia indefinida de los planes para dotar de garantía y seguridad jurídica especialmente al administrado al que se ha obligado a asumir las cargas del planeamiento de iniciativa particular en justa correspondencia a las obligaciones asumidas por éste.

¿Cuándo queda entonces derogado (en el caso de una norma, cuando se suprime una parte; si se elimina en su totalidad es una ley abrogada; véase abrogación o abrogatio) un Plan Parcial? Considerando exclusivamente el principio de la duración indefinida de los planes y que la Ley no contempla la modificación o revisión periódica de los Planes Parciales (y sí la de los Planes Generales), parece inmediato deducir que un Plan Parcial definitivamente aprobado no queda derogado (en el caso de una norma, cuando se suprime una parte; si se elimina en su totalidad es una ley abrogada; véase abrogación o abrogatio) por la mera promulgación de un nuevo Plan General posterior, no sólo porque se trata de planes de distinta naturaleza que no pueden sustituirse sino porque, en ese caso, el plan no gozaría de la duración indefinida que le reconoce la Ley al quedar directamente involucrado en la modificación o revisión periódica establecida para los Planes Generales. Cierto que el Plan General es de rango superior al Plan Parcial, pero ello sólo implica que el contenido de los Planes Parciales han de someterse a las determinaciones del Plan General, no que quedan sustituidos por éste. Pero es que además de estas consideraciones, la Ley exige que la derogación o sustitución de estos planes preexistentes ha de ser expresa, y ha de concretarse su alcance. Si el nuevo Plan General no recoge expresamente la derogación del Plan Parcial preexistente, así como el procedimiento de evaluación de los derechos afectados y la equidistribución de los nuevos aprovechamientos, ha de interpretarse que dicho Plan Parcial permanece inalterado. Las nuevas determinaciones que el nuevo Plan General pueda estipular para el ámbito de dicho Plan Parcial no son otra cosa que los techos y estándares de máximos y mínimos a los que han de someterse cualquier nuevo planeamiento parcial que se promueva en dicha zona.

Existe una práctica viciada que consiste en, con ocasión de la revisión de un Plan General, evitar mencionar el planeamiento parcial preexistente, queriendo con ello dar a entender que el Plan Parcial preexistente simplemente «ha desaparecido» sin más, como si el silencio en torno a su existencia fuera instrumento suficiente para su definitiva desaparición.

En efecto, la Ley del Suelo de 1976 en su Reglamento de desarrollo R.P.U (arts.19.2 y 3), que hoy aún podemos invocar aunque sólo sea de forma supletoria en tanto no se desarrollen los reglamentos que vengan a sustituirlos, exige, por una cuestión de elemental seguridad jurídica, que la derogación de esas figuras de planeamiento han de hacerse de forma expresa, especificando tanto las razones que justifican tal modificación o sustitución como su alcance exacto. También exige que la modificación de los planes ha de seguir idéntica tramitación a la de su formación, por lo que la modificación del plan parcial apuntada o recogida en un Plan General, conllevaría la correspondiente tramitación del Plan Parcial considerado y con ella la equidistribución que no resuelve el Plan General.

La razón para esta exigencia legal es obvia, en primer lugar porque el Plan General ha de someterse a la Ley que así lo establece de la misma forma que el Plan Parcial ha de someterse al Plan General, y en segundo lugar porque han de valorarse los derechos afectados por la modificación de la misma forma en que se valoraron para la formulación del Plan Parcial y, a este respecto, el Plan General no es el instrumento adecuado para ello ya que por su propia naturaleza, su cometido consiste en la definición de la estructura general del territorio, esto es, la imagen de la ciudad que la comunidad que lo aprueba considera deseable, y únicamente regula de forma directa el suelo urbano que nunca contó con un Plan Parcial específico por haber accedido a la categoría de suelo urbano mediante su incorporación directa a la delimitación del propio Plan General en razón de su preexistencia u otra análoga y no desde la calificación original de suelo urbanizable desarrollado mediante un Plan Parcial.

Para el resto del suelo urbano municipal, la regulación de detalle es la contenida en sus respectivos Planes Parciales definitivamente aprobados, cuyas condiciones de modificación también puede ser contemplada en el nuevo Plan General pero remitiéndola siempre a la tramitación posterior del propio Plan Parcial en los mismos términos y con las mismas garantías seguidos en su formulación para permitir la evaluación exacta de los derechos afectados en función de la modificación y la correspondiente equidistribución.

Lo anterior en lo que respecta a la revisión de los Planes Generales. En cuanto a las modificaciones del planeamiento, no van más allá del alcance de la propia modificación y por lo tanto no alteran otros contenidos del plan modificado como el de su ámbito de delimitación, su naturaleza (iniciativa pública o privada) o el régimen legal aplicable. Si la modificación tuviera por objeto la alteración de la delimitación del Plan debería incorporar este objetivo de forma expresa así como su justificación, de hecho si se modifica el ámbito, o lo que es lo mismo, el área de la equidistribución, lo que se estaría es sustituyendo el plan por otro nuevo. La modificación, ya sea del Plan General o de Plan Parcial, tampoco tiene efectos sustitutorios sobre el plan modificado que mantiene su vigencia incorporando la modificación una vez aprobada.

Para la pérdida de vigencia de un plan parcial, esto es, el término de su «duración indefinida», en especial de un área o urbanización residencial, además de garantizarse en el ámbito la equidistribución de los nuevos aprovechamientos y cargas, debiera ser requisito indispensable el acreditar su obsolescencia, ya que, como hemos comentado, en las áreas residenciales la permanencia es connatural y esencial a la vivienda (cuando esta es satisfactoria). Desde los principios recogidos en las normas como de la lectura literal de sus distintos preceptos, no cabe duda que la obsolescencia de un plan, en especial de un plan parcial residencial, conforme a la Ley y a nuestra Constitución, solo puede medirse desde la perspectiva del grado de satisfacción de sus afectados, los habitantes de ese polígono, en especial también si han sido sus promotores, y no de la simple voluntad del Ayuntamiento correspondiente en modificarlo.

De la lectura de la Ley en su conjunto, tampoco cabe duda que el planeamiento se hace por y para la satisfacción de los ciudadanos que van a ser sus destinatarios finales en el área considerada y ha de ser su voluntad el elemento prioritario para justificar o considerar la posible o supuesta obsolescencia o decaimiento de la utilidad del plan, salvo que se planteara la necesidad de acometer obras de infraestructura de sistema general que se consideraran necesarias para el conjunto de la población y no pudieran ubicarse sin afectar a la unidad residencial o polígono considerado, pero de ninguna forma podría superponerse a esa voluntad colectiva de los habitantes de la unidad considerada, la utilidad de algunos particulares o la discrecional de la Administración fuera de ese supuesto de interés general, porque estas iniciativas colisionan también con la filosofía inspiradora del sistema urbanístico y constitucional vigente. Otro caso distinto, que no puede equipararse con las áreas o urbanizaciones residenciales será el de los polígonos de Plan Parcial Industrial, Terciario o Mixtos, en los que la obsolescencia deviene en períodos más cortos y las adaptaciones y modificaciones no suponen trauma para los afectados.

Como es cada día más evidente que el urbanismo, por su propia naturaleza, alcanza a todos los ámbitos de la actividad humana definiendo y conformando el medio físico en el que esta actividad ha de desarrollarse, del cual depende la calidad del hábitat, es indispensable que la interpretación, más que el contenido, del sistema teórico-normativo en el que se sustenta la actividad urbanística, recupere íntegramente la coherencia en la interpretación de su estructura jurídica para encauzarla en los principios de igualdad, seguridad jurídica, y calidad de vida, responsabilidad, participación y respeto a las aspiraciones de los ciudadanos que inspiraron o deben inspirar su promulgación, aplicación e interpretación, participación e igualdad que hoy, menos que nunca, puede eludirse tras su consagración constitucional.

En las urbanizaciones residenciales de vivienda unifamiliar, en las que se dan altos niveles de satisfacción de sus habitantes, el principio de la «duración indefinida de los planes», alcanza un valor prioritario que tiene su raíz última en la cultura y en el modo de vida del mundo civilizado y que en consecuencia no puede ignorarse en aras de modificaciones caprichosas o poco fundamentadas.

Autora: Teresa Saintgermain (Injef)