El Papel de las Comunidades Autónomas en la Celebración de Acuerdos Internacionales en España en España

El Papel de las Comunidades Autónomas en la Celebración de Acuerdos Internacionales: la búsqueda de un difícil equilibrio entre la labor de coordinación del estado y el respeto de las competencias autonómicas

Una de las principales novedades de la Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales o LTOA respecto a anteriores borradores de anteproyecto es la inclusión de un título propio dedicado a las CCAA (título V), en el que se diferencia entre la participación en la celebración de tratados internacionales (arts. 49 a 51) y la celebración de AIA o AINN por sí mismas (arts. 52 y 53). Pese a que el fallido anteproyecto de ley de ordenación de la actividad del Estado en materia de tratados, que se elaboró en 1985, no contenía regulación alguna en relación con las CCAA, más allá de una referencia al regular la ejecución de los tratados (art. 23), la doctrina más autorizada en la materia advirtió de la incidencia que la participación de las autonomías territoriales tenía en la concertación convencional del Estado, así como la posibilidad de concertación transnacional de las CCAA. En ese temprano momento previo a la jurisprudencia definitiva del TC a propósito del alcance del art. 149.1.3 de la Constitución y recién dictada la STC 137/1989, de 20 de julio, véase el interesante trabajo de Pérez González, M., «Acción de las Comunidades Autónomas en el exterior y su participación en la celebración de tratados por España», en VVAA, op. cit., nota 6 (La celebración de tratados internacionales por España…), pp. 127-145. Posteriormente, el borrador de 2011 incluía un título propio en materia de CCAA, si bien se limitaba a regular la participación de éstas en la celebración de tratados.

El punto de partida de la regulación lo configura un doble hecho. En primer lugar, los Estatutos de Autonomía —especialmente los de segunda generación, con el de Cataluña como paradigma (arts. 192 a 200; véase García Pérez, R. (dir.), La acción exterior de las Comunidades Autónomas en las reformas estatutarias, Madrid, Tecnos, 2009; Pons Rafols, X. y Sagarra Trías, E., La acción exterior de la Generalitat en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, Barcelona, Universidad de Barcelona, 2006)— han incluido en su articulado determinadas potestades de las CCAA en materia de celebración de tratados internacionales por parte del Estado, si bien esta regulación se ha hecho de manera dispersa y heterogénea. [Esta cuestión la estudiamos de manera detallada en nuestro trabajo «El derecho de información de las CCAA en el proceso de celebración de los tratados internacionales: evolución a la luz de la práctica y de las recientes reformas de los Estatutos de Autonomía», en Informe Comunidades Autónomas 2007, Barcelona, Institut de Dret Públic, 2008, pp. 83-108.]

Y, en segundo lugar, las CCAA celebran con frecuencia creciente acuerdos de dimensión internacional de naturaleza y contenido muy dispar. [Véase Beltrán García, S., Los acuerdos exteriores de las CCAA. Marco jurídico actual y perspectivas de futuro, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2001; Fernández de Casadevante Romaní, C., La acción exterior de las Comunidades Autónomas. Balance de una práctica consolidada, Madrid, Dilex, 2001; Pons Rafols, X., Campins Eritja, M., Castelló Andreu, J. M. y Martín Núñez, E., La acción exterior y europea de la Generalitat de Cataluña. Desarrollo normativo e institucional, Madrid, Centro de Estudios Internacionales-Marcial Pons, 2012.]

En coherencia con ello, la LTOAI regula, en primer lugar, el derecho de las CCAA a solicitar al Gobierno la apertura de negociaciones para la celebración de tratados que tengan por objeto materias de su competencia o interés específico, debiéndose motivar en todo caso la resolución final que se adopte (art. 49). En segundo lugar, la ley establece el deber de Gobierno de informar a las CCAA sobre los tratados que afecten a sus competencias o intereses específicos (art. 50.1), así como el correlativo derecho de las CCAA a remitir las pertinentes observaciones si lo consideran oportuno, que a su vez generan el deber del Estado de informar sobre el destino final de esas observaciones (art. 50.2); se incluye también un deber general de información sobre la conclusión de cualquier tratado que sea de interés para las CCAA o incida en su ámbito territorial de manera especial (art. 50.3). Y, en tercer lugar, la ley prevé la posibilidad de que las CCAA soliciten al Gobierno formar parte de la delegación española que negocie un tratado internacional que afecte a materias de su competencia o interés específico, debiéndose motivar la decisión que se adopte (art. 51). Tampoco debería pasar desapercibido, finalmente, que la ley incluye también una disposición adicional que se hace eco de la peculiaridad foral de los territorios históricos vascos y Navarra, estableciendo la participación en la delegación del Estado cuando se negocie un tratado que afecte a derechos históricos (disposiciones adicionales sexta y séptima) [Como ya se ha expresado anteriormente (supra, 2), ello es consecuencia de la aceptación durante el trámite parlamentario de una enmienda del Grupo EAJ-PNV de añadir una disposición ad hoc que recogiera la especificidad del régimen foral vasco. Y lo propio se hizo también respecto al régimen foral navarro.]. A nuestro juicio, tal disposición es conforme con las previsiones constitucionales y estatutarias, a la vez que recibe amparo por la jurisprudencia del TC [STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26; STC 76/1983, de 5 de agosto (LOAPA), FJ 42, etcétera]. Plantea, sin embargo, incógnitas respecto a su aplicación práctica.

Por otro lado, la ley recoge igualmente la posibilidad de celebración de AIA por parte de las CCAA cuando tengan por ámbito materias propias de su competencia y respeten lo previsto en el tratado de cobertura (art. 52.1), en lo que ya es una práctica asentada. Su tramitación, publicación y entrada en vigor se hace de conformidad con el régimen previsto en la ley con carácter general para los AIA (título III), si bien se introduce la exigencia de informe previo por la AJI para cuya emisión se cuenta con un plazo de diez días (art. 52.2). [El ámbito de la cooperación transfronteriza ha sido particularmente fértil en celebración de acuerdos de esta naturaleza por parte de las CCAA. Así, durante 2014 la AJI informó cuatro AIA de este tipo, procedentes de cuatro CCAA diferentes. El Tratado entre el Reino de España y la República Francesa sobre Cooperación Transfronteriza entre Entidades Territoriales, hecho en Bayona el 10 de marzo de 1995 (BOE núm. 59, de 10 de marzo de 1997) da cobertura formal y material para ello (art. 3). A título de ejemplo, de entre los últimos celebrados, puede verse el Convenio de Cooperación transfronteriza entre el Consejo Regional de Aquitania y el Gobierno de Aragón, suscrito el 13 de septiembre de 2013 (BOE núm. 42, de 18 de febrero de 2014)].

Finalmente, en relación con la potestad de las CCAA para firmar por sí mismas AINN (art. 53.1), conforme al procedimiento previsto con carácter general en la ley (título IV), se exige también el informe previo de la Asesoría Jurídica Internacional del MAEC en el mismo plazo de diez días (art. 53.3). En este sentido, la celebración de AINN por parte de las CCAA resulta plenamente conforme con la jurisprudencia del TC [Véase, por ejemplo, STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 6; STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 114]. Como también lo resulta que el Estado considere inserta dentro de su competencia exclusiva ex art. 149.1.3 de la Constitución «la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección exterior de las CCAA, para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que, en exclusiva corresponde a las autoridades estatales»[Véase, por ejemplo, STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 6]. No nos parecen, por tanto, fundadas las críticas vertidas durante la tramitación parlamentaria de la ley a propósito de la inconstitucionalidad de las disposiciones del título V [Véase, por ejemplo, STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 3], ni tampoco las que consideran los mecanismos de informe previo por parte del MAEC como una fiscalización e intromisión del Estado en competencias de las CCAA; y tampoco se lo pareció, por cierto, al Consejo de Estado.

Autor: José Martín y Pérez de Nanclares, Catedrático de Derecho Internacional Público, parte de un artículo publicado en la Revista Española de Derecho Internacional