Ámbitos de Ejecución en España en España

Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Ámbitos de Ejecución. [aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»derecho-home»]

Ámbitos de ejecución en el Derecho Urbanístico

En el Diccionario Jurídico Espasa, Ámbitos de Ejecución se describen como a continuación se expresa:

Ámbitos de ejecución. Concepto. Clases. Criterios para su configuración

1.1. Los ámbitos de ejecución: su concepto y fines. La regla de la ejecución sistemática. Clases. Continuos y discontinuos

El ámbito de ejecución, bajo cualquier denominación que revista en la legislación autonómica -unidad de actuación (UA), unidad de ejecución (UE), polígono, etc.-, es el espacio físico predeterminado para la más adecuada ejecución sistemática del planeamiento tanto en su aspecto material (urbanización) como en su aspecto jurídico (cesión y equidistribución).

Así, se desprende de la propia directriz legal marcada generalizadamente para la delimitación de estos ámbitos: «Las unidades de ejecución se delimitarán de forma que permitan el cumplimiento conjunto de los deberes de […]».

De esos fines, es la equidistribución (o el reparto equitativo, entre los diversos propietarios de los terrenos incluidos en su perímetro, de los beneficios y cargas del planeamiento) el objetivo principal que debe alcanzarse en su seno.

Así se ha venido aceptando tradicionalmente tanto por la llamada doctrina científica como por la jurisprudencial, partiendo del siguiente esquema:

• El sistema jurídico-urbanístico (español) pivotaba ya antes de la L.R.R.U. en torno a dos principios, cuales son «el de la utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad, y el de la interdicción de la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados».
• Para conciliar ambos principios, «se dispone de una serie de técnicas encaminadas a que la carga urbanística se distribuya equitativamente entre todos aquéllos que, como consecuencia de la clasificación y calificación del suelo por efecto del planeamiento, se ven afectados en sus propiedades».
• A ese efecto, «partiendo, en el viejo art. 87 T.R.L.S.-1976, del principio general de la no indemnizabilidad de las condiciones urbanísticas emanadas del Plan, se establecía allí mismo el derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados, y, sólo como remedio final, el de la indemnización».
• En cuanto al reparto de beneficios y cargas, «además del instituto de la reparcelación, de problemática ejecución en suelo urbano, se disponía la innovadora regulación del aprovechamiento medio» para el SUP, y «como técnicas conducentes a la reparcelación, los sistemas de actuación por cooperación, que la impone, y por compensación, que la lleva implícita».
• El remedio de la indemnización «surge cuando no sea posible una justa distribución de una restricción en el aprovechamiento urbanístico del suelo, principalmente» (S.T.S. de 27 de julio de 1988, Ar. 6.337, FD 6.º).

El estado físico de los terrenos eventualmente incluidos en su delimitación y, en general, los costes derivados de la ejecución material del Plan, varían entre unos ámbitos de ejecución y otros, hasta el punto de que pueden condicionar irremisiblemente la gestionabilidad (por deficiente rentabilidad) de la actuación. Ése es, pues, el factor diferenciador más acusado, ya que, desde el punto de vista de los beneficios del planeamiento, el mecanismo del aprovechamiento tipo (At) del Área de Reparto, creado por la L.R.R.U. (y asumido ya antes por diversos Planes y después hoy por un grupo significativo de Leyes autonómicas), sirve para asegurar un trato igualitario a todos los propietarios de terrenos dentro de dicha Área, para garantizarles un aprovechamiento subjetivo homogéneo, y, si éste no coincide con el aprovechamiento objetivo o real derivado de las condiciones urbanísticas concretas de los terrenos (ámbitos excedentarios o deficitarios), la Ley regula los procedimientos para restablecer ese equilibrio.

Naturalmente, éste último dato pone en evidencia que, donde no se aplique la técnica del At en suelo urbano, la delimitación de los ámbitos seguirá siendo una operación tan importante como antes de la L.R.R.U. pues va a servir para configurar el contenido concreto del derecho de propiedad de los dueños de los terrenos inmersos en ella.

Como criterio común para proceder a su delimitación en las distintas clases de suelo, los ámbitos de ejecución deben ser territorialmente continuos siempre en suelo urbanizable (SUble), y siempre que sea posible en suelo urbano (SU). Ese condicionamiento parte de la realidad de que, en esta clase de suelo, donde la urbanización física está prácticamente consolidada y sólo quedan parcelas aisladas sin edificar, es mucho más difícil agrupar terrenos al objeto de constituir un ámbito de ejecución en que se dé cumplimiento conjunto a los deberes de ejecución del planeamiento.

Por eso, en SU, la legislación urbanística, en primer lugar, intenta agotar todas las posibilidades, incluso permitiendo al planificador la creación artificial de ámbitos de ejecución territorialmente discontinuos, aunque se actúe en SU fuera de Áreas de Reparto pues esta circunstancia no impide la discontinuidad territorial, frente a lo que opina LASO con relación al T.R.L.S.-1992 y sistemas asimilados, agrupando, pues, terrenos separados y hasta dispersos. Naturalmente, la elección de éstos habrá de hacerse con prudencia pues, unida a factores como la valoración en función de las superficies respectivas de las aportaciones a los procedimientos redistributivos, puede generar unas desigualdades difíciles de equilibrar.

Y, en segundo lugar, cuando no sea posible ni siquiera así constituir un ámbito propicio para la actuación conjunta de varios propietarios, habrá que renunciar a actuar ahí sistemáticamente y habrá que hacerlo por el procedimiento de las «actuaciones asistemáticas».

Ésos son los criterios que rigen con carácter general con independencia de que se actúe sobre SUble o sobre SU o de que, en éste último, opere o no la técnica del At. A partir de ahí, estas diversas circunstancias dan lugar a otras series de exigencias específicas de cada una.»

1.2. Criterios legales para la delimitación de ámbitos de ejecución. Su control por los tribunales.

«En primer lugar, es interesante recordar que el T.R.L.S.-1992 (L.S.) no recogía todos los criterios sustantivos en orden a la delimitación de UEs que estaban presentes en el T.R.L.S.-1976, concretamente en su art. 117. Ahora bien, dado que el art. 145 L.S. sólo se refería a situaciones de aplicación de la técnica del At en SU, es evidente que, para delimitar UEs en SU donde no rija dicha técnica, aquellos criterios seguirían teniendo, como veremos, virtualidad. Naturalmente, mucho más tras la S.T.C. 61/1997, que trae aparejada la derogación del propio art. 145 L.S.

En efecto, puesto que el criterio contenido en el art. 145 L.S. consiste en fijar un tope máximo a la diferencia entre el aprovechamiento objetivo y el resultante de la aplicación del At sobre la superficie de la respectiva UE (análogamente, en la Ley del Suelo de Galicia, art. 119.3), sólo puede tal criterio operar donde el At se aplique.

Pero, además, no debe olvidarse tampoco que el art. 145 L.S. era en la voluntad del Legislador estatal de carácter supletorio, por lo que sólo sería operativo en caso de que la Legislación autonómica en la materia no regulara por sí misma los criterios sustantivos para la delimitación de las UEs en su territorio.

En segundo lugar, es también de interés el advertir que la mera existencia de unos criterios legales (sea en la Legislación estatal sea en la autonómica) para la delimitación de UEs ofrece ya una pauta para el control por los Tribunales de la respectiva decisión administrativa, puesto que ésta no puede ser ya desconocedora de tales criterios ni puede dejar de estar motivada sobre la concurrencia de los mismos.

En ese sentido, la S.T.S. de 16 de noviembre de 1987 ya señalaba que «la delimitación de los polígonos o unidades de actuación integra una actuación reglada y no discrecional, en cuanto que los criterios inspiradores son justamente conceptos jurídicos indeterminados». Más matizadamente, la S.T.S. de 10 de octubre de 1991 indica que «integra una actuación reglada aunque en su regulación aparezcan conceptos jurídicos indeterminados» y añade que «su finalidad es la de llevar a cabo la ejecución del planeamiento, transformando la realidad física para ajustarla a las exigencias de éste y permitiendo además la equitativa distribución de las cargas y beneficios que del Plan derivan».

La necesidad de motivar la concreta delimitación escogida para un ámbito de ejecución es cada vez más enfatizada por la doctrina jurisprudencial al socaire de un clima general de potenciación de los mecanismos jurisdiccionales de control sobre la actuación administrativa (art. 103.1 C.E.), incluso sobre la mal entendida actuación discrecional. A partir del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de la Administración (art. 9.3 C.E.), se ha podido concluir que la decisión discrecional que no está motivada es, por este solo hecho, arbitraria, especialmente en el caso de sacrificio de derechos particulares. Pues bien, en ese marco, no resulta insólito el pronunciamiento del Tribunal Supremo con relación a la nueva delimitación de la UA-3 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Valdemoro (Madrid), unida al cambio del sistema de actuación predeterminado en aquéllas:

«En cuanto a la delimitación de la nueva UA-3, no se ha justificado no ya que sea suficiente para la distribución de beneficios y cargas…, sino ni siquiera cuáles son los motivos concretos y determinados que han llevado a alterar la delimitación de las Unidades de Actuación que se contiene en las Normas Subsidiarias de Valdemoro, lo que si resulta, por inmotivado, ser contrario a Derecho, lo es mucho más en este caso en que se delimita una nueva Unidad de Actuación con la suma de dos Unidades previas completamente diferentes en cuanto a su desarrollo urbanístico […]. Ninguna razón suficientemente explicada se ha puesto de manifiesto por justificar la modificación […]. Y esa falta de motivación vicia el acto. En efecto, si bien el art. 156 d) del Texto Refundido de la Ley del Suelo permite la modificación del Plan «cuando otras circunstancias así lo exigieren», ninguna duda cabe de que la decisión habrá de considerarse disconforme a Derecho cuando no sean ciertas las circunstancias alegadas por la Administración Urbanística (o, aun siendo ciertas, no exigiesen racionalmente la modificación del Plan), y también cuando no se señale ni se diga qué circunstancias son ésas, caso en el que los ciudadanos y los Tribunales pueden concluir que quizá no existan» (S.T.S. de 15 de noviembre de 1995, Ar. 8.337; FD 4.º).»

Otros Puntos Jurídicos

«Paralelamente, cuando los afectados impugnen la delimitación de un ámbito de ejecución por estimar vulnerados dichos criterios legales, a ellos corresponde la carga de probar tal vulneración; por ejemplo, que las cargas sean excesivas en relación con los beneficios. Ello no es sino aplicación de la doctrina sentada con relación a la potestad de planeamiento en general, según la cual su único límite:

«[…] Viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan, sin que pueda prevalecer frente a ello el criterio del particular, a menos que éste demuestre que lo propuesto por la Administración es de imposible realización o manifiestamente desproporcionado, o que infringe un precepto legal […]» (S.T.S. de 23 de diciembre de 1995, Ar. 9.113, FD 2.º).

Pues bien, de lo acabado de decir se desprende que existen diversos supuestos de delimitación de ámbitos de ejecución a los que deben acompañar requisitos también diferenciados.»

1.3. Requisitos específicos para la delimitación de ámbitos en suelo urbanizable

«Como ya se ha anticipado, en esta clase de suelo se debe aplicar siempre la técnica del aprovechamiento referencial o promediado -tipo (At), medio (Am), etc.- por cada ámbito de equidistribución (Área de Reparto, sector, etc.) que se establezca en la misma. Consecuentemente, aquí siempre regirá el criterio sustantivo para la delimitación de los ámbitos de ejecución consistente en que no se efectúe estableciendo diferencias por encima del porcentaje que se señale (en general, el 15%) entre su aprovechamiento lucrativo total y el que corresponda por aplicación de aquel aprovechamiento referencial (como prescribían los arts. 36.2 y 3 y 37 R.G.).

Lo que puede representarse con la fórmula:

0,85 At <Ar’ <1,15 At,

donde At es el aprovechamiento tipo del AR correspondiente (expresado siempre en metros cuadrados construibles del uso y tipología predominantes por metro cuadrado de suelo) y Ar’ es el aprovechamiento real del ámbito de ejecución (expresado del mismo modo) promediado tras la inclusión de los terrenos correspondientes a los sistemas generales cuyos propietarios serán compensados precisamente dentro del propio ámbito de ejecución.

Este requisito rige, por lo tanto, tradicionalmente en SUble y casi siempre en SU. De ahí que sirva de mecanismo equilibrador previo al que luego veremos para ámbitos de ejecución excedentarios o deficitarios de Ar con relación al AP, que en bastantes ocasiones puede no llegar a activarse.

Esto es así porque, como se ha visto, sólo se pueden delimitar aquí ámbitos con diferencias (por exceso o por defecto) menores del 15% respecto del At (o, en general, respecto del aprovechamiento referencial) y tales diferencias pueden compensarse directamente en dinero de acuerdo con el propio Plan. Por ello, sólo de modo subsidiario tales diferencias serán compensadas con aprovechamiento urbanístico en ámbitos de ejecución excedentarios por el procedimiento correspondiente.»

1.4. Requisitos específicos para la delimitación de ámbitos en suelo urbano

«A) SU CON At

Aquí juega el mismo régimen que en el caso anterior, con dos matizaciones.

La primera es que, en esta clase de suelo, el ámbito de ejecución puede ser discontinuo si sólo de esa forma se cumplen los objetivos inherentes a ella (así, lo reconocen, por ejemplo, las legislaciones vasca o gallega).

La segunda es que, si no se puede respetar la limitación del 15% con relación al At, que aquí podría normalmente dispensarse, aparte, obviamente, de poder conformar un ámbito de ejecución discontinuo, la diferencia entre el Ar promediado y el At deberá aproximarse lo más posible.

B) SU SIN At

Con independencia del criterio también común para este supuesto de recurrir a la discontinuidad territorial para lograr conformar un ámbito de ejecución operativo, los criterios sustantivos que presidan esa tarea de conformación, al no servir ya los antes vistos por ausencia del At, deben extraerse del principio de equidistribución consagrado en el art. 5 L.R.S.V.

Además, dicha ejecución material y jurídica del planeamiento debe satisfacerse de modo preferente por el cauce del cumplimiento conjunto de los respectivos deberes urbanísticos, siendo ésta la finalidad esencial de los ámbitos de ejecución.

Por lo tanto, una primera consecuencia es que, en SU sin At, se deberá procurar que las desigualdades entre unos ámbitos de ejecución y otros sean lo más pequeñas posibles, y ello, entre otros medios, a través de las correspondientes delimitaciones, máxime cuando a los poderes públicos compete el impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados, por exigencia del propio principio constitucional de igualdad.

Ahora bien, ¿cómo se impide tal desigualdad y se logra la aproximación a un justo equilibrio dentro de cada ámbito de ejecución y la de unos y otros entre sí?

La respuesta la ofrecen las pautas para proceder a la delimitación de UEs en ese contexto, emanadas del Derecho estatal precedente (art. 117 T.R.L.S.-1976), y hechas propias por la doctrina de nuestros Tribunales. Tales pautas, que no vienen a ser sino las herramientas imprescindibles para la equidistribución (por ello, también en las restantes situaciones en que se vaya a delimitar ámbitos de ejecución, con independencia de la clasificación del suelo), estén o no expresadas legalmente, son las siguientes.

• Que por sus dimensiones y características de la ordenación sean susceptibles de asumir las cesiones de suelo derivadas de las exigencias del Plan. Estas cesiones son hoy más amplias que en el sistema legal anterior, tal como se desprende del art. 14.2 L.R.S.V., por lo que su magnitud deberá ser calibrada de modo riguroso a la hora de fijar las dimensiones del ámbito de ejecución, toda vez que, si es excesiva aquélla con relación a éstas, la rentabilidad puede ser mínima o nula y la viabilidad de la actuación, por ello, inverosímil.
• Que hagan posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización. Esta pauta se vincula directamente al principio consagrado en el vigente art. 5 L.R.S.V. También debe calibrarse rigurosamente antes de fijar las dimensiones (su adecuación para ese reparto es el presupuesto lógico a la delimitación) del ámbito de ejecución pues a mayor extensión de ésta mayores probabilidades hay de contrapesar los beneficios (aprovechamientos urbanísticos lucrativos) y las cargas (cesiones de terrenos, ejecución material) del planeamiento, y, lógicamente, a la inversa. (1)
• Que tengan entidad suficiente para justificar técnica y económicamente la autonomía de la actuación. La autonomía técnica se traduce en la aptitud para la ubicación en el ámbito de ejecución de las dotaciones necesarias para la viabilidad del mismo, conformándolo como una unidad orgánica urbana, según la expresión de MARTÍN HERNÁNDEZ. La autonomía económica se traduce en la rentabilidad de la actuación, es decir en que el saldo resultante del aprovechamiento patrimonializable descontando los costes de las cargas para patrimonializarlo sea razonablemente positivo. (2)(3)(4)
• Que incluyan la parte correspondiente de los terrenos inmediatos destinados a ser cedidos. Este requisito clásico perseguía garantizar la obtención de los terrenos afectos a dotaciones locales (de «cesión obligatoria y gratuita») a cargo de los propietarios directamente beneficiados por las mismas, pues, de lo contrario, el mecanismo utilizado acabaría siendo el expropiatorio y, por ende, su coste sería satisfecho por el conjunto de la población a través del correspondiente Presupuesto Municipal.

Este (último) requisito sigue desplegando hoy toda su virtualidad y, por lo tanto, los terrenos afectos a dotaciones locales deben incluirse en los ámbitos de ejecución inmediatos a los mismos, no pudiendo, salvo en dos casos excepcionales (siempre en suelo urbano; en suelo urbanizable, no cabría excepción alguna), quedar excluidos de ellas (puesto que la regla para su obtención es la de la cesión mediante el Proyecto de Compensación o Reparcelación). Las dos excepciones serían:

• Real desconexión de terrenos susceptibles de conformar un ámbito de ejecución (teniendo en cuenta que, en esta clase de suelo, pueden quedar porciones del mismo fuera de ámbitos de ejecución), aunque aquí, de hecho, casi no hay excepción porque tampoco hay un ámbito de ejecución inmediato.
• Elevado coste de obtención que imposibilitara la rentabilidad de la actuación.

De hecho, la legislación urbanística actual contempla, pensando precisamente en estas excepciones, mecanismos de obtención de terrenos afectos a dotaciones locales en SU, al margen de los expedientes redistributivos propios de los ámbitos de ejecución, tales como la expropiación o las transferencias de aprovechamientos urbanísticos, mecanismos análogos a los previstos para los sistemas generales.

Este criterio tiene un doble efecto, positivo y negativo. Positivamente, impone la obligación de incluir en el ámbito de ejecución los terrenos afectos a dotaciones locales al servicio de la misma, por las razones señaladas. Negativamente, prohíbe la inclusión en el mismo ámbito de terrenos afectos a dotaciones de carácter general, puesto que no sería justo que fueran sufragadas sólo por una parte de sus beneficiarios.

El servicio directo de la dotación prevista al ámbito de ejecución (el carácter local de aquélla, en definitiva) puede presentar a veces dificultades para su definición, ya que, aun siendo dotaciones «locales», ocasionalmente pueden ser útiles para más de un ámbito de ejecución, sin que esto les confiera el carácter de «sistemas generales» ni les atribuya el régimen de los terrenos afectos por ellos.

Así lo acredita la S.T.S. de 17 de julio de 1995, Ar. 7.874.

El efecto negativo de este criterio, como hemos adelantado, es la prohibición de incluir en los ámbitos de ejecución terrenos afectos a sistemas generales. Si los terrenos inmediatos o próximos están destinados a dotaciones de alcance general, no meramente local, no sólo no existe el deber de incluirlos en el ámbito de ejecución sino que sería ilegal hacerlo -salvo que se haga específicamente uso hoy de la puerta abierta por el art. 14.2 L.R.S.V. y se incluyan tales terrenos precisamente a esos efectos de su obtención-. Por esta última salvedad a tener hoy presente, se podría decir que hoy realmente lo que está prohibido por el criterio señalado no es tanto la inclusión de tales terrenos sino la adscripción de los mismos a un ámbito de ejecución, y en este sentido hay que reinterpretar ahora la tradicional doctrina jurisprudencial impeditiva de la inclusión de estos terrenos dotacionales en los ámbitos de ejecución.

Así tuvo ocasión de recordarlo el Tribunal Supremo en su Sentencia de 15 de noviembre de 1993 sobre la delimitación de la Unidad de Ejecución de la Plaza de Castilla, en Madrid.

Análogamente, la S.T.S. de 15 de julio de 1996 (Ar. 7.381), relativa a impugnación del Plan General de Sant Celoni (Barcelona) da la razón a la recurrente, que tenía una finca frente a la Calle Mayor, parte de la cual debía ser cedida gratuitamente según el Plan dentro de la ejecución de una unidad, porque el carácter de aquella vía es incuestionablemente el de sistema general.

Del mismo modo, el Tribunal Supremo confirma la nulidad de la delimitación de la Unidad de Actuación 11 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Miguel de Salinas (Alicante). Los datos de la misma son: Superficie total, 1893 metros cuadrados; viario, 250 metros; equipamiento comunitario, 998 metros; residencial neto, 645 metros; sistema de actuación, el de cooperación. Pero ocurre que la zona verde colindante con la UA, continuación de la prevista dentro de ella formando una plaza, constituye un equipamiento para uso general, y el terreno destinado a viales tampoco beneficia especialmente a aquélla, por lo que el resultado es inaceptable (S.T.S. de 5 de diciembre de 1995, Ar. 8.983).

No obstante, como arriba se ha anticipado, toda esta doctrina jurisprudencial hay que matizarla a la luz del art. 14.2.b L.R.S.V., que instaura el deber de cesión de terrenos afectos a sistemas generales siempre que estén incluidos a tales efectos en la respectiva unidad.»

Recursos

Notas

1. En el sistema anterior a la L.R.R.U., este requisito legal se desarrollaba en el art. 36.2 R.G. donde se fijaba el límite a las diferencias de aprovechamientos entre polígonos de un mismo sector con relación al aprovechamiento de éste en el 15%, compensándose a los propietarios de los terrenos con aprovechamiento inferior por los propietarios en situación inversa.

2. Esta pauta se deduce también sin dificultad del Derecho estatal histórico y de una interpretación sistemática del vigente Derecho autonómico en cuyas formulaciones suele enunciarse de modo análogo al del art. 153 T.R.L.S.-1992, donde se articula un procedimiento para restablecer la autonomía económica de un ámbito de ejecución, perdida por un exceso de las cargas, precisamente en este supuesto de ámbitos de ejecución en SU sin At: «En los Municipios en los que no se aplique el aprovechamiento tipo en suelo urbano, cuando la actuación en determinadas Unidades de Ejecución no sea presumiblemente rentable, por resultar excesivas las cargas en relación con el escaso aprovechamiento previsto para las zonas edificables, el Ayuntamiento, en el marco de lo previsto en la Legislación autonómica, podrá autorizar, sin modificar las determinaciones del Plan, una reducción de la contribución de los propietarios a las mismas o una compensación a cargo de la Administración, procurando equiparar los costes de la actuación a los de otras análogas que hayan resultado viables».

3. Paralelamente, cuando la actuación en que se genere una análoga situación de quebranto patrimonial sea aislada (recuérdese que hablamos en este punto de suelo urbano en que no rige la técnica del At u otra análoga), el precepto a tener en cuenta para restablecer el equilibrio perdido será el del art. 43 L.R.S.V. (que regula las indemnizaciones por vinculaciones singulares impuestas desde el planeamiento).

4. El reequilibrio de cargas y beneficios en el seno de un ámbito de ejecución, ante las situaciones de exceso de las primeras (a veces, único resultado posible por falta de alternativas), ya era un objetivo tradicional en nuestro sistema jurídico-urbanístico (cfr. art. 121 T.R.L.S.-1976, desarrollado en el art. 64 R.G., y su interpretación por la S.T.S. de 27 de junio de 1994 (Ar. 7.199).