Cesión de Solar en España en España

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Cesiones obligatorias y gratuitas en la normativa urbanística

Al igual que los demás aspectos relativos a los derechos y obligaciones regulados por la norma urbanística, el de las cesiones obligatorias y gratuitas ha de interpretarse en armonía con el texto y el contexto de la normativa en general, además de la legislación del suelo.

En lo relativo a las urbanizaciones residenciales de iniciativa particular, no cabe duda que la Ley del Suelo, tras imponer al ciudadano, la obligación de asumir a sus expensas la totalidad de las cargas del proceso urbanizador, obligándole también a efectuar las cesiones de terreno para espacios libres y de dotación pública, ha de ofrecer como contrapartida mínima, un marco de seguridad jurídica y estabilidad que garantice el disfrute del modelo urbanístico surgido enteramente de su esfuerzo durante un período de tiempo acorde con el esfuerzo exigido y con la finalidad del espacio ordenado. En el caso de las áreas residenciales de iniciativa particular, el requisito de la permanencia temporal alcanza su mayor cota de exigencia, por afectar directamente al modelo de vida elegido por el colectivo de propietarios, que no es legítimo alterar sin su concurrencia y menos aún, contra su voluntad, ya que la propia naturaleza residencial presupone en si misma la permanencia como una cualidad natural y es también precisamente en el medio residencial donde los cambios no suficientemente justificados, producen las mayores convulsiones.

Así lo entendió el legislador de la Ley del Suelo y así se plasmó en su primera versión de 1956, donde se diferenciaron los planes de ordenación propiamente dichos (parciales y sectoriales) y sus correspondientes proyectos de urbanización, de los planes generales, correspondiendo a estos últimos el establecimiento de los sistemas generales de población, el programa de ejecución de los planes parciales de los diferentes sectores de suelo urbanizable y el planeamiento de detalle limitado a las áreas urbanas preexistentes a la promulgación de la norma, y la ordenación propiamente dicha de los diferentes sectores , a los planes parciales. En base a esta distinción de funciones, la norma otorga y reconoce la duración indefinida exclusivamente a los planes de ordenación y sus correspondientes proyectos de urbanización, ya que es en estos donde se establecen y reconocen los derechos y obligaciones a los propietarios afectados, derechos por su propia naturaleza de carácter indefinido, y objeto de inscripción registral aunque no lleguen a formalizarse registralmente en los títulos correspondientes y sólo prevé revisiones periódicas para los planes generales.

Esta fundamental distinción se perdió en el olvido en la redacción del texto refundido posterior de 1976, cuyos responsables no apreciaron esa fundamental diferencia entre ambas categorías del planeamiento.

Al quedar desdibujada la necesaria distinción de las dos categorías de planeamiento general y parcial o sectorial y omitirse el reconocimiento expreso de los derechos de los propietarios, se sentaron las bases para que estos derechos, necesariamente ligados a la vigencia indefinida originalmente reconocida por el legislador para los planes de ordenación y sus proyectos de urbanización (no para los generales), fueran sistemáticamente ignorados por la Administración y los Tribunales de Justicia en nuestro País. Si no se globaliza y amplía la perspectiva con la que se acostumbra a analizar la legislación del suelo, la invocación de estos derechos de los propietarios limitados a la mera expresión de declaraciones genéricas, decaen inevitablemente ante la ya acostumbrada y poco escrupulosa utilización del «ius variandi».

Si la estabilidad y permanencia que es connatural y esencial en las áreas residenciales, las cesiones de suelo libre para zonas verdes y espacios dotacionales que se imponen legalmente a sus propietarios en virtud de la Ley, acentúan la necesidad de garantizar la estabilidad y permanencia de estas áreas, como requisito esencial para el disfrute y consolidación de estas áreas, requisito que no puede considerarse extinguido con ocasión de cada nueva revisión de los planes generales, sin incurrirse en un abuso de derecho, porque en el derecho a disfrutar de unos espacios verdes y áreas dotacionales cuya cesión fue impuesta obligatoriamente a los propietarios de estas áreas, no es solo el contenido textual de la norma de aplicación directa la que ha de observarse, sino el contextual del marco constitucional en su conjunto, y en especial, las normas que protegen el derecho a la calidad de vida y a un medio ambiente adecuado.

Es una cuestión de necesaria coherencia y elemental sentido de la justicia que la Ley del Suelo, tras imponer al ciudadano particular, la obligación de asumir a sus expensas la totalidad de las cargas del proceso urbanizador, obligándole también a efectuar las cesiones de terreno para espacios libres y de dotación pública, ha de ofrecer como contrapartida mínima, un marco de seguridad jurídica y estabilidad que garantice el disfrute del modelo urbanístico surgido enteramente del esfuerzo y la voluntad de esos ciudadanos durante un período de tiempo acorde con el esfuerzo que se les ha exigido y con la finalidad del espacio ordenado y las naturales aspiraciones de permanencia del espacio residencial inherentes a nuestra cultura propia. La norma urbanística sólo será justa si se interpreta y aplica en armonía con esta estructura lógica que le marca nuestra cultura propia, la Constitución y el resto del ordenamiento. En el caso de las áreas residenciales, el requisito de la permanencia alcanza su mayor cota de exigencia por afectar directamente al modelo de vida elegido por el colectivo de propietarios y usuarios de las viviendas, modelo que no es legítimo alterar sin su concurrencia y menos aún, contra su voluntad, ya que la propia naturaleza residencial presupone en si misma la permanencia como una cualidad natural y es también precisamente en el medio residencial donde los cambios no suficientemente justificados, producen las mayores convulsiones.

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Este valor de permanencia inherente a los espacios residenciales es inseparable de los espacios libres y dotacionales que los complementan. Así lo entendía la Ley del Suelo que establecía la duración indefinida para los planes de detalle de los distintos sectores en su art.36 : «Los planes de ordenación y los proyectos de urbanización tendrán vigencia indefinida» diferenciándolos claramente de los planes generales para los que establecía en el art. Siguiente, art.371.Los Planes generales de ordenación serán revisados cada 15 años. 2.Cuando las circunstancias lo exigieren, el Consejo nacional de Urbanismo podrá anticipar la revisión de oficio o a instancias de las Corporaciones interesadas.»

La práctica ha ido degenerando hasta llegarse a la actual situación en la que los planes parciales, auténticos instrumentos de ordenación y atribución de derechos y obligaciones cuya duración, por su propia naturaleza, ha de ser, al igual que estos derechos, indefinida, no encuentra en el texto actual tratamiento diferenciado alguno, salvo en su formación original, habiéndose llegado a la subversión del régimen de protección, que la Ley centraba originalmente en estos instrumentos, y que ahora se orienta y vincula a la revisión de los planes generales, únicos instrumentos para los que la norma había previsto la revisión periódica en función de su contenido, confundiéndose la jerarquía con el contenido y suponiéndose que el plan general, en virtud de su mayor jerarquía normativa, puede sustituir al segundo tanto en su contenido como en su tramitación.

El art.45 del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978 establece en su punto 1.- que:

«Los Planes Parciales contendrán las siguientes determinaciones: c)Señalamiento de reservas de terreno para parques y jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreo y expansión, también públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. La superficie destinada a dichas reservas será como mínimo, de 18 metros cuadrados por vivienda o por cada 100 metros cuadrados de edificación residencial, si no se hubiera fijado expresamente el número de viviendas que se pudieran construir. Esta reserva no podrá ser inferior al 10 por 100 de la total superficie ordenada, cualquiera que sea el uso a que se destinen los terrenos y la edificación, y habrá de establecerse con independencia de las superficies destinadas en el Plan General a espacios libres o zonas verdes para parques urbanos públicos. f) Trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General de Ordenación…y previsión de aparcamientos en la proporción mínima de una plaza por cada 100 metros cuadrados de edificación.»

En el Punto 2.-del mismo artículo:

«Las dotaciones de los Planes Parciales serán en todo caso independientes de las previstas en los Planes generales y tendrán, por lo tanto, carácter complementario de estas.»

Como ya hemos ido comentando, las sucesivas versiones de la Ley del Suelo han ido desprendiéndose o, en el mejor de los casos, dejando vacíos de contenido los preceptos que garantizaban de forma concreta y efectiva los derechos de los agentes urbanizadores privados, quedando reducidos a meras referencias genéricas de derechos cuya eficacia y efectividad no encuentra concreción alguna en la norma, limitándose a la mera expresión de declaraciones tan genéricas que decaen inevitablemente ante la ya acostumbrada y poco escrupulosa utilización del «ius variandi».

La Ley del Suelo de 1956 y su Reglamento de Reparcelaciones contemplaban el derecho a la reversión de estos terrenos de cesión obligatoria y gratuita si la Administración alteraba el uso para el que fueron cedidos. Las versiones posteriores no niegan este derecho, pero su aplicación ha quedado difuminada de forma que su aplicación no es efectiva.

Para aquellas urbanizaciones ejecutadas al amparo de la Ley del Suelo de 1956, la mayoría de las finalizadas con anterioridad a la década de los 80, puede invocarse este derecho a la reversión; la situación ya no es tan clara para las ejecutadas posteriormente al amparo del texto Refundido de 1976 por las razones aludidas, pero ello puede soslayarse mediante una interpretación cabal de las normas en su conjunto y en especial, teniendo presente el sentido original del legislador y la norma constitucional.

El carácter de mínimo que la Ley establece para la cesión obligatoria del 10% de la superficie total ordenada para zonas verdes al servicio de la unidad, contradice de plano la creencia de que es suficiente el transcurso de 4 años, período en el que puede tramitarse la revisión de los planes generales, para que el destino de dichas cesiones obligatorias pueda ser alterado o sustituido sin más. La revisión del plan general, sólo puede afectar al contenido propio del Plan General: los sistemas generales, el programa y la ordenación de detalle de las áreas urbanas preexistentes a la promulgación de la Ley del Suelo, no de las desarrolladas mediante plan parcial. Cierto que el contenido de estos ha de someterse a las previsiones del Plan General, pero el hecho de existir una zona verde en el interior de un sector regulado por un Plan Parcial, no entra en contradicción con un Plan General que no recoja su existencia, o que prevea un uso diferente en dicha zona, porque la regulación de detalle del sector no corresponde al Plan General sino al plan parcial, y a no ser que el propio plan general estableciese la necesidad de elaborar otro plan parcial, y el plazo para llevar a cabo su sustitución, medida extrema que ha de estar convenientemente justificada, la adaptación de contenidos supuestamente contradictorios quedaría relegada al momento en que el Plan Parcial alcanzase su propia obsolescencia. Si esta sustitución del plan parcial para adaptarlo al contenido del plan general supusiera la reducción o eliminación del 10% de cesión de zonas verdes al servicio del sector, habrían de preverse otras nuevas de igual o superior superficie, ya que se trata de un mínimo por debajo del cual la nueva situación no sería legalizable ni aún recogiéndose en el Plan General, y en caso contrario, si ello fuera posible, los actuales propietarios del sector, si hubieran efectuado cesión al Ayuntamiento, tendrían derecho a su reversión, en virtud del tracto sucesivo de los derechos reconocidos en el plan parcial, en proporción a sus respectivas cuotas en la participación de los beneficios y cargas del planeamiento, ya que esos terrenos fueron cedidos única y exclusivamente para el fin de zona verde al servicio del sector.

Una interpretación distinta chocaría con el sentido mismo del origen y la función de tales espacios.

Autora: Teresa Saintgermain (injef)

Cesión de solar a cambio de futuras construcciones y la Publicidad Registral de Fincas

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