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Cooperación: Principios y sus Fórmulas

El Principio de Lealtad Constitucional

A la cooperación se refirió ya la Ley 7/1985 en su art 57. Para el Estado español y las Comunidades Autónomas no hay una previsión general que imponga el deber de la cooperación, pero el Tribunal Constitucional se ha referido al de colaboración, “que no es menester justificar en preceptos concretos, pues se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución» (Sentencia de 04-05-1982).

Después, la Ley 30/1992 consagró el principio de lealtad constitucional, que está en la base de cooperación. Este principio obliga a las administraciones públicas en el desarrollo de su actividad y relaciones recíprocas a:

• Respetar el ejercicio legítimo de competencias de las otras administraciones.
• Ponderar, al ejercitar competencias propias, la totalidad de intereses implicados y, en concreto, aquéllos cuya gestión esté encomendada a las otras Admón.
• Facilitar a las otras Admón la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
• Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Admón pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

Órganos de Cooperación. Las Conferencias Sectoriales

La ley 30/1992 regula como cauce orgánico para desarrollar el contenido del deber de cooperación entre el estado y las Comunidades Autónomas, el de los órganos colegiados de cooperación, consulta y colaboración de composición multi o bilateral, de ámbito general o sectorial en aquellas materias en que exista interrelación competencial.

La LOFCA instauró el Consejo de Política Fiscal y Financiera, concebido como órgano consultivo y de deliberación.

La Ley 12/1983 del Proceso Autonómico dio pié a la celebración de Conferencias Sectoriales (citada luego también en la ley 30/1992) de los Consejeros de las distintas Comunidades Autónomas y del Ministro del ramo.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en sentencia del año 1983, afirma que el legislador estatal no puede incidir en el ejercicio de las competencias que, constitucionalmente hayan asumido las Comunidades Autónomas, por lo que dichas Conferencias tendrían competencias muy limitadas.

Distintas son las Comisiones Bilaterales de Cooperación, que reúnen a miembros del Gobierno en nombre de la Administración General del Estado y a miembros del Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas para tratar asuntos comunes y que se crea mediante acuerdos que determina los elementos esenciales de su régimen.

Además de éstas, la Ley 30/1992 prevé que puedan crearse otros órganos en ámbitos materiales específicos, en los que se reúnan los responsables de la materia en el Estado y en Comunidades Autónomas: es el caso de la llamada Administración Mixta.

Los Convenios de Colaboración

La Ley distingue, en función de las fases previas que conducen a ellos, entre los convenios de colaboración y los de Conferencia Sectorial (art 6.4).

El texto constitucional, en el art 145, ve con recelo los acuerdos entre Comunidades Autónomas, de ahí la prohibición de la Federación de CCAA y la distinción entre:

• Convenios políticos: necesitarán autorización de las Cortes Generales.
• Convenidos Advos: celebrados por Comunidades Autónomas entre sí para la “gestión y prestación de servicios públicos”, remitiéndose a los Estatutos los supuestos, requisitos y términos en que puedan celebrarse, y la consiguiente comunicación a las Cortes.

La Ley 30/1992 reconoce la posibilidad legal de los convenios de colaboración entre el Gobierno de la Nación y el de las Comunidades Autónomas, ampliando esta posibilidad la Ley 4/1999, con carácter general, a cualquier órgano de la Admón del Estado y Organismos Públicos vinculados o dependientes de la misma y a los de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias, con algunas consideraciones (art. 8.2).

Límites

Operan los límites generales a todo negocio o contrato y, en primer lugar, el no poder ser contrarios al orden público en general u ordenamiento jurídico (art 1.255 CC), y en el orden competencial, el establecido por el art 8.1 Ley 30/1992 “los convenios de Conferencia Sectorial y los de colaboración, en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Admón intervinientes”. Se prevee las organizaciones consorciales dotadas de personalidad jurídica o sociedad mercantil (art 6.5).

Instrumentos de Formalización del Convenio

Sin exigirse forma notarial, debe especificar lo siguiente:

• Órganos que celebran el convenio.
• La competencia que ejerce cada Admón.
• Su financiación.
• Las actuaciones acordadas para desarrollar su cumplimiento.
• La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
• Plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si se acuerda por las partes.
• La extinción por causas distintas al plazo de vigencia, así como la forma de determinar las actuaciones en curso para el supuesto de extinción.

Según art 8.2: “Los convenios de Conferencia Sectorial y los de colaboración celebrados obligaran a la Admón interviniente desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa”.

Litigios

La competencia para resolver los litigios que tengan lugar a raíz de la aplicación de los convenios se remite:

• En primer lugar al órgano mixto de vigilancia y control, que puede crearse por el propio convenio, que resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan darse en los convenios de colaboración (art. 6.3).
• Esta previsión del arbitraje no impide el ulterior planteamiento ante la Jurisdicción Contencioso-adva o constitucional (art 8.3).

Los Planes y Programas Conjuntos

Las Conferencias Sectoriales pueden aprobar convenios de colaboración, con ciertas consideraciones (art 7.1)

Contenido

Similar, fundamentalmente, al contenido de los convenios:

• Los objetivos de interés común a cumplir.
• Las actuaciones a desarrollar por cada Admón.
• Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Admón.
• Los compromisos de aportación de recursos financieros.
• La duración y los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación.