Elementos del Planeamiento Urbanístico en España en España

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La iniciativa pública o privada de los Planes de Ordenación Urbanística

La Ley reconoce una diferente naturaleza jurídica a los planes urbanísticos en función de la iniciativa, pública o privada, de quien los promueve y desarrolla.

La Ley reconoce una diferente naturaleza jurídica a los planes urbanísticos en función de la iniciativa, pública o privada, de quien los promueve y desarrolla. Para aplicar esta diferenciación en las diferentes actuaciones urbanísticas que se pueden producir a lo largo de la vida de un plan, es preciso partir de tres conceptos básicos, que aunque no siempre asumidos, se establecen en el cuerpo legal sin fisura alguna:

• La Ley establece con carácter general la obligación de tramitar las modificaciones de los planes siguiendo idénticos cauces a los adoptados para su formación. Para éste mandato la Ley no prevé excepción alguna y de su cumplimiento, no ha eximido ni excluido en ningún caso a la Administración. Para establecer la naturaleza de un plan en función de la iniciativa, y en consecuencia, el cauce que han de seguir sus posteriores modificaciones, la Ley se remite exclusivamente a la iniciativa de quienes asumieron la formación del plan, no a la de quienes asumirán sus posteriores modificaciones.
• Cuando la Modificación de un Plan General afecta al contenido de un Plan Parcial, la tramitación no concluye con la aprobación de la Modificación del Plan General, sino que ha de completarse con la del Plan Parcial afectado, y ésta ha de someterse a idéntico cauce al adoptado para su formación.
• La Revisión de los planes, solo se contempla en la Ley del Suelo para los Planes Generales, y su tramitación finaliza y culmina con la aprobación de dicha Revisión, momento en el que el plan anterior queda sustituido por la versión revisada; no es así en ningún caso para los Planes Parciales, cuya elaboración (o sustitución) no culmina hasta que se adopta y aprueba el correspondiente sistema de actuación para la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre todos los propietarios de su ámbito. A este respecto se han desarrollado tésis de diversa índole por los teóricos más divulgados, para tratar de explicar las contradicciones que en esta materia se le imputan injustamente al texto legal, cuando en realidad han surgido de la idea errónea (y sin embargo imperante) de que la revisión es aplicable indistintamente a los Planes Generales y a los Parciales, idea que, desde luego no se contiene en la Ley.
• La diferente naturaleza de un plan en función de su iniciativa queda determinada en el momento de su formación y ejecución y se mantiene durante toda su vigencia (indefinida en el caso de los planes parciales), aunque sea sometido a modificaciones sucesivas, sea cual sea su número y alcance, hasta tanto no sea sustituido por uno nuevo. Para ilustrar lo anterior supongamos que el numero de modificaciones llevadas a cabo sobre un plan parcial llegaran a afectar a más del 90% de su contenido; estas modificaciones serían motivo justificado para tramitar otro nuevo, pero no supondrían por si mismas la existencia de un nuevo plan, ya que un plan no se desarrolla por acumulación de modificaciones, sino que, para que sea un plan, ha de incorporar todos los elementos y requisitos de contenido, documentación y tramitación, descritos y enumerados por la Ley del Suelo y el Reglamento de Planeamiento.
• El Plan General, que no sustituye a los Planes Parciales previamente existentes.

Respecto al último punto, en el que el Plan General no sustituye a los Planes Parciales previamente existentes, la razón es que:

• La duración de los planes sólo es indefinida para los planes parciales (y sus proyectos de urbanización), no para los Planes Generales para los que la Ley prevé revisiones periódicas en los plazos y por las causas en ella determinadas. Como ya comentamos, se han publicado numerosas tesis (y sentencias) sobre esta materia poniendo de manifiesto o tratando de explicar las contradicciones derivadas de suponer que la Ley establece la revisión y la duración indefinida indistinta y simultáneamente para todo tipo de planes, cuando la realidad es que en la Ley sólo prevé las revisiones periódicas para los Planes Generales (y las Normas Subsidiarias) estableciendo que deberán incorporar sus propios períodos de vigencia y en su defecto fija para ellos los plazos y las circunstancias en las que habrá de acometerse su revisión, por lo que la duración indefinida queda reservada en todo caso para los planes parciales y sus proyectos de urbanización.
• Un Plan Parcial no se consuma hasta que ha sido completamente ejecutado y ello implica que hayan sido aportadas las cesiones y distribuidas las cargas entre los afectados.
• Por su propia naturaleza el Plan General se limita a establecer las directrices generales a las que han de someterse los planes parciales existentes o en desarrollo y no a fijar su contenido concreto.

En relación a éste último punto (naturaleza del Plan General), hay que decir lo siguiente:

• El hecho de que un Plan General incorpore previsiones de aprovechamiento distintas a las que recoge el plan parcial para la misma zona, no supone vulneración ni contradicción con el principio de jerarquía normativa, dado que el sometimiento de un plan parcial a las previsiones del Plan General no exige que sus contenidos sean coincidentes, sino que los del Plan Parcial se encuadren, encajen, quepan dentro del umbral de máximos y mínimos permitidos por el Plan General para dicha zona, o dicho de otra forma, que estos máximos y mínimos no se sobrepasen por el Plan Parcial. Sólo en el caso en que las previsiones de ambas figuras sean incompatibles, será necesario acometer la modificación del Plan Parcial preexistente para adaptarlo al Plan General.
• Como es un hecho comprobado que esta construcción lógica de la norma urbanística no ha sido asimilada por numerosos teóricos del urbanismo, que prefieren imputar a contradicciones de la Ley, las incoherencias derivadas de sus propios errores de interpretación, la ilustraremos aquí con un ejemplo: Supongamos que el Plan General establece para un ámbito determinado una edificabilidad máxima de 3m3/m2 y para ese mismo ámbito el Plan Parcial preexistente impone un tope de 1,5m3/m2, en este caso nos encontramos ante una situación de pleno sometimiento del Plan Parcial a las previsiones del Plan General, y sin embargo es patente que las previsiones de ambos son muy diferentes.
• Analicemos ahora la situación opuesta: el Plan General establece un techo máximo de 1,5 m3/m2 en un ámbito determinado y el Plan Parcial por su parte permite en el mismo ámbito una edificabilidad de 3m3/m2, aquí nos encontramos ante un supuesto de incompatibilidad de las previsiones del Plan Parcial con las del Plan General, lo que deja en situación de fuera de ordenación (que no de ilegalidad) al Plan Parcial preexistente, situación que obliga a desarrollar otro nuevo que se adapte al Plan General antes de que puedan otorgarse licencias con arreglo al nuevo techo de edificabilidad que éste establece.

Calificación

El error de calificación de un plan en función de su iniciativa pública o privada no suele plantearse en el momento de su formación, sino con ocasión de su modificación posterior, momento en el que es relativamente frecuente pretender que lo que determina la naturaleza del plan y en consecuencia el cauce que ha de seguir su tramitación, no depende de quien promovió el plan, sino de quien promueve su modificación, de forma que, si quien promueve la modificación es un Ayuntamiento (prácticamente siempre), no sería necesario notificar personalmente a los afectados aunque el plan modificado sea de iniciativa privada. Esta singular deducción no tiene el menor apoyo en la norma y sin embargo ha llegado a ser adoptada de forma más o menos localizada, destacando muy particularmente por su afinidad a esta tesis la Sección 1ª de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y por no admitirla en ningún caso, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

La controversia surge, como decimos, cuando se tramita una modificación del plan. La tendencia general entonces es la de simplificar el trámite y llevarla adelante sin problemas de oposición de los afectados, de ahí que con el tiempo se haya ido consolidando y generalizado una práctica a todas luces fraudulenta y construida con los siguientes elementos:

• El Ayuntamiento correspondiente, normalmente a propuesta de un promotor, asume la iniciativa de la Modificación de un plan parcial de iniciativa privada (los más problemáticos para promotores y Ayuntamientos).
• Durante la tramitación se sostiene la tesis de que, al ser pública la iniciativa de la modificación, no es necesaria la notificación personal a los propietarios del plan modificado. La ventaja para los promotores es obvia: consiguen llevar a cabo modificaciones que les beneficiarán a título particular, sin que se enteren ni puedan alegar los afectados.
•  Para afianzar la tesis anterior se evitará nombrar al plan parcial que realmente se va a modificar, y en su lugar se tramitará bajo el título de «Modificación del Plan General Nº. xxx».
• La Información pública se superará dándole a la Modificación un contenido y denominación genéricos evitando términos que resulten familiares a los afectados adoptándose para ello un título sacado del argot técnico del tipo de «Cambio de Zonificación en la Zona IP-III de ensanche» o cualquier otra denominación por el estilo, con la que se evite alertar a los habitantes del sector afectado, lo que pondría en peligro la operación.
• La complicidad del Ayuntamiento de turno, (todos ávidos de dinero), se obtiene sin dificultad con una cesión extra de terrenos, sin superar el máximo que garantice el éxito financiero de la operación, o una aportación económica suficiente a las arcas municipales (o a «quien proceda»), todo lo cual quedará convenientemente formalizado en un «Convenio Urbanístico «. Son escasos los Ayuntamientos que no han hecho uso de este popular procedimiento, que a pesar de constituir un auténtico fraude de Ley, ha llegado a obtener el visto bueno de algún que otro tribunal.

En definitiva, para que pudiera prosperar la tesis de que los Ayuntamientos no están obligados a notificar personalmente a los afectados de las modificación que recaen sobre un plan parcial de iniciativa privada, la modificación tendría que ser un plan esto es, tendría que reunir todas las características y requisitos de contenido y documentación enumerados en la Ley y el Reglamento de Planeamiento para los distintos planes y tendría además que sustituir al previamente existente, esto es, abarcar todo su ámbito. Obviamente, la sustitución del plan parcial por otro nuevo, es una medida drástica que tendrá que venir cabalmente justificada, circunstancia que podría darse al devenir la obsolescencia de la urbanización bien por el abandono paulatino de sus habitantes ya sea por falta de respuesta a las expectativas y necesidades actuales u otras causas que provoquen la degradación del medio y su decaimiento, situación que suele darse en las áreas industriales, terciarias, o de infraurbanización o infravivienda o las próximas a focos de impacto medioambiental negativo.

En todo caso, el nuevo plan parcial no quedará consumado hasta que haya sido completamente ejecutado y ello implica que hayan sido aportadas las cesiones y distribuidas las cargas entre los afectados. Este principio subraya la contradicción que conlleva la tesis de que a efectos de tramitación pueda ser relevante la iniciativa de quien introduce la modificación, y no la de quienes han asumido las cargas del planeamiento en la formación del plan. De la lectura íntegra de la Ley se concluye, con meridiana claridad, que no puede identificarse como autor del plan a quien se limita a introducir una modificación en él, porque una modificación de plan no es otro plan, sino que se integra en él plan existente y pasa a formar parte de él. No cabe duda por lo tanto, que con ocasión de la modificación de un plan, la iniciativa a tener en cuenta para adoptar el cauce de tramitación adecuado, no es la de quien promueve la modificación sino la de quienes promovieron el plan que va a ser modificado.

El hecho de que se tramite la modificación de un plan parcial de iniciativa privada, bajo la denominación de «Modificación de Plan General» carece de trascendencia alguna, porque la naturaleza de los actos administrativos no depende de la denominación que se adopte sino de su contenido y efectos reales: si la modificación recae en el ámbito de un Plan Parcial de iniciativa privada, es obvio que lo que se está produciendo es la modificación de este Plan Parcial , sea cual sea el título adoptado, y la tramitación a seguir tendrá que ser la propia de la formación de estos planes, pues en lo que concierne a los actos de la Administración en materia urbanística, la realidad es lo que importa, y no le es dado a la Administración el alterarla a su conveniencia.

La iniciativa de los planes parciales (los generales son siempre de iniciativa pública) es una circunstancia relevante, y así lo entiende la Ley del Suelo, porque es en estos instrumentos del planeamiento de detalle en los que se define el marco de deberes y obligaciones de la Administración y los particulares y sus relaciones recíprocas y constituyen en consecuencia el ámbito del tráfico específico del Derecho en el sentido más amplio, al ser en los planes parciales donde las facultades dominicales relativas al uso del suelo son controladas intervenidas y moduladas a través del planeamiento.

Autora: Teresa Saintgermain (Injef), con ciertas modificaciones

Revisión de Planes de Ordenación Urbanística en el Derecho Urbanístico español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Revisión de Planes de Ordenación Urbanística es descrito de la siguiente forma: Revisión de Planes de Ordenación Urbanística: La revisión es la modificación de determinados elementos del planeamiento de especial importancia que vienen definidos expresamente por la ley.

La ley 9/99 de 13 de mayo de ordenación del Territorio de Canarias en su artículo 46 dice:

1. Se entiende por revisión de un instrumento de ordenación la reconsideración de su contenido por alguno de los siguientes motivos:

El cumplimiento de las condiciones previstas por el propio instrumento a tal fin y, en particular, el agotamiento del aprovechamiento asignado al suelo urbanizable diferido.

La modificación del modelo territorial establecido, cuando queden afectados los elementos básicos de la ordenación territorial o de la estructura urbanística prevista en el instrumento a revisar.

La alteración de cualquiera de los elementos de la ordenación estructural, cuando se trate de Planes Generales.

Cuando se pretenda la reclasificación de suelos rústicos (rurales) como urbanizables.

Más sobre Revisión de Planes de Ordenación Urbanística en el Diccionario Jurídico Espasa

También podemos incluir dentro de este modelo al concepto de revisión del art. 26 de la Ley 1/1994, de 11 de enero del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Véase También

• Sustitución del Planeamiento Urbanístico
• Revisión del Plan General de Ordenación Urbana
• Revisión de Planes Urbanísticos
• Planeamiento de Desarrollo
• Aprobación del Planeamiento General
• Ordenanzas del Planeamiento General
• Ordenanzas del Planeamiento de Desarrollo
• Plan Urbanítico
• Derecho Urbanístico
• Urbanismo
• Elementos del Derecho Real
• Elementos de la Obra Pública
• Ordenación Urbana en Suelo Urbanizable
• Aprovechamiento Urbanístico