Jurisprudencia Constitucional sobre la Seguridad Social en España en España

Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Jurisprudencia Constitucional sobre la Seguridad Social. [aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»derecho-home»]Véase el art. Artículo 41 de la constitución. Y, de forma complementaria, los Artículos 9.2, 25.2, 35, 39, 43, 49, 50, 53.3, 129.1, 148.1.20, 149.1.17. del sistema constitucional.

Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la Seguridad Social

Evolución histórica del sistema de Seguridad Social

La Seguridad Social se ha convertido en una función del Estado. Efectivamente, el mandato contenido en el artículo 41 de la Constitución Española dirigido a los poderes públicos de mantener un régimen público de Seguridad Social que garantice la asistencia y las prestaciones sociales suficientes en situaciones de necesidad supone apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingencias. Si bien, en el sistema español actual, se mantienen características del modelo contributivo, no es menos cierto que, al tenor del mandato constitucional citado, el carácter de régimen público de la Seguridad Social su configuración como función del Estado, y la referencia a la cobertura de situaciones de necesidad – que habrán de ser precisadas en cada caso – implica que las prestaciones de la Seguridad Social (…) no se presenten ya – y aún teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas – como prestaciones correspondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados, y resultantes de un acuerdo contractual. El carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de la Seguridad Social supone que éste se configure como un régimen legal, en tanto que las aportaciones de los afiliados, como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca»». (STC 65/1987, de 21 de mayo)

El edificio de la Seguridad Social se asienta, por las estrechas conexiones entre su financiación y la política económica general, sobre difíciles equilibrios que explican el tránsito paulatino desde la cotización por bases tarifadas anterior a 1972 al sistema de equiparación parcial entre bases de cotización y salario real»» (STC 70/1991, de 8 de abril)
La forma flexible empleada por la Constitución en el artículo 41 «»impide hablar de un modelo único de Seguridad Social como conforme a aquélla»» (STC 37/1994, de 10 de febrero)

La Constitución no ha deslegitimado el modelo preexistente de Seguridad que, en buena parte, descansa aún sobre la consideración de las contingencias, de los eventos dañosos que originan la protección dispensada»» (STC 38/1995, de 13 de febrero)

La Constitución «no cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar» (STC 206/1997, de 27 de noviembre)

«Del examen de la legislación vigente en el momento de aprobarse la Constitución se constata que el sistema de Seguridad Social que hubieron de tener en consideración nuestros constituyentes se estructuraba sobre un doble pilar: el principio contributivo y la cobertura de riesgos que se hubieran efectivamente producido» (STC 239/2002, de 11 de diciembre)

«(…) no es posible partir de la previsión constitucional de un único modelo de Seguridad Social. La Constitución consagra una institución protegiéndola contra alteraciones que puedan desnaturalizar su esencia, pero no cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar.» (STC 78/2004, de 29 de abril)

Paralelismo entre cotización y prestación

«La existencia de una cotización igual no es elemento bastante para la exigencia de iguales prestaciones, pues siendo cierto que nuestro sistema de Seguridad Social está asentado en alguna medida sobre el principio contributivo, también lo es que la relación automática entre cuota y prestación no es necesaria, destacando que desde el momento en que la Seguridad Social se convierte en función del Estado la adecuación entre cuota y prestación no puede utilizarse como criterio para determinar la validez de las normas» (STC 121/1983, de 15 de diciembre). Siguen esta misma línea las SSTC 253/2004 de 22 de diciembre y 61/2013, de 14 de marzo.

Función estatal

«El art. 41 de la C.E. convierte a la Seguridad Social en una función estatal en la que pasa a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad, pero tales situaciones han de ser apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los distintos grupos sociales». (STC 65/1987, y en el mismo sentido las SSTC 77/1995, de 20 de mayo, 197/2003, de 30 de octubre, 51/2006, de 16 de febrero y 156/2014, de 25 de septiembre)

Garantía institucional

«El artículo 41 impone a los poderes públicos la obligación de establecer – o mantener – un sistema protector que se corresponda con las características técnicas de los mecanismos de cobertura propios de un sistema de Seguridad Social»

«La Constitución consagra una institución protegiéndola contra alteraciones que puedan desnaturalizar su esencia» (STC 37/1994, de 10 de febrero; doctrina reiterada en las SSTC 213/2005, de 21 de julio y 84/2015, de 30 de abril)

Libertad del Legislador. Régimen legal, no contractual

«Salvada esta indisponible limitación, el derecho que los ciudadanos puedan ostentar en materia de Seguridad Social es de estricta configuración legal, disponiendo el legislador de libertad para modular la acción protectora del sistema, en atención a las circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia de aquél». (STC 37/1994, de 10 de febrero, reiterada en las SSTC 213/2005, de 21 de julio y 156/2014, de 25 de septiembre)

» Conviene recordar que, sobre todo en el plano internacional, resulta claro que la noción Seguridad Social no puede predicarse de instituciones protectoras cuyo origen, tanto como la extensión de la acción tutelar que dispensan, descansa en la autonomía de la voluntad. La evolución del propio sistema español de Seguridad Social, los parámetros del Derecho Comparado y, muy especialmente, los compromisos asumidos por España en la materia (cuyo valor interpretativo es claro, a la luz de lo dispuesto en el art.10.2 C.E. y de la consagración de la tutela frente a riesgos sociales como un derecho humano) muestran cómo resulta un factor estructural, integrante mismo de la institución Seguridad Social, el diseño legal imperativo de la acción protectora garantizada, de tal suerte que queda excluida a sus beneficiarios la capacidad de decisión sobre las fórmulas de protección, su extensión subjetiva potencial y su intensidad al margen de los cauces legalmente establecidos. Cuando la voluntad privada resulta determinante sobre los factores aludidos, sin salir del ámbito genérico de la «»protección social»», si nos hallamos fuera del núcleo institucional de la Seguridad Social. No otras son las consecuencias que se deducen del fundamental artículo 1 del Reglamento (CEE) núm. 1.248/92, del Consejo y del Convenio 102 O.I.T.» (STC 206/1997 de 27 de noviembre)

Carácter público del sistema

«Debe apreciarse en relación con la estructura y el régimen del sistema en su conjunto» y no queda comprometido por la existencia de «fórmulas de gestión o responsabilidad privadas», siempre que las mismas tengan una importancia relativa en el conjunto de la acción protectora de un sistema que ha de ser predominantemente público». (SSTC 37/1994, de 10 de febrero y 89/2009 de 20 de abril)

Asistencia y prestaciones complementarias libres

«Del artículo 41 de la Constitución deriva una necesaria separación entre el régimen público de la Seguridad Social y las prestaciones complementarias libres basadas en una lógica contractual privada y, en consecuencia, financiables en principio con fondos privados y a cargo de los asegurados». «No sería constitucionalmente admisible el mantenimiento indefinido de una protección mutualista privada sin base financiera, sin revisión de su nivel de prestaciones e imputando sus pérdidas a la garantía del Estado, exigiendo a éste además un trato de favor frente a otras entidades mutualistas funcionariales, incluso de naturaleza administrativa y de carácter obligatorio» (SSTC 208/1988, de 10 de noviembre y 139/2005 de 26 de mayo)

Asistencia social

«De la legislación vigente se deduce la existencia de una asistencia social externa al sistema de Seguridad Social y no integrada en él, a la que ha de entenderse hecha la remisión contenida en el artículo 148.1.20 C.E., y, por tanto, competencia posible de las Comunidades Autónomas… Esta asistencia social aparece como un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquél sistema y que opera mediante técnicas distintas de las de la Seguridad Social. En el momento actual – con independencia de que la evolución del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección – es característica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios» (STC 76/1986, de 9 de junio

» Resulta legítimo constitucionalmente que la Seguridad Social, en cuanto función del Estado destinada a cubrir las situaciones de necesidad que puedan generarse, incluya en su seno prestaciones de naturaleza no contributiva. Pero ello no abona que tal expansión sobre el alcance que dicha materia tenía al aprobarse la Constitución merme o restrinja el ámbito propio de la «»asistencia social»», pues esta tendencia que, de profundizarse, incluso podría determinar el vaciamiento de ésta última materia, con el consiguiente menoscabo de las competencias autonómicas, no ha sido querida por el constituyente (…) Una interpretación del artículo 41 C.E. en el marco del bloque de constitucionalidad, permite inferir la existencia de una asistencia social «»interna»» al sistema de Seguridad Social y otra «»externa»» de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas». (STC 239/2002, de 11 de diciembre

«La Seguridad Social se configura (…) como un «»régimen»» legal, público e imperativo, dirigido a paliar situaciones de necesidad, de modo que presenta una determinada estructura protectora de los ciudadanos (…) Por el contrario, las prestaciones que las Comunidades Autónomas puedan otorgar en materia de asistencia social no exigen ser caracterizadas por su integración en un sistema unitario y permanente ni en el tiempo ni en el espacio, pues la exclusividad de esta competencia permite a aquéllas optar por configuraciones diferentes en sus territorios respectivos». (STC 239/2002, de 11 de diciembre)

«La mención separada del «»régimen económico»» como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de Seguridad Social y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas (…) El principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social». (STC 124/1989, de 7 de julio y 121/2010 de 29 noviembre)

Asistencia y prestaciones sociales en caso de necesidad

«Acoger el estado o situación de necesidad como objeto y fundamento de la protección implica una tendencia a garantizar a los ciudadanos un mínimo de rentas, estableciendo una línea por debajo de la cual comienza a actuar la protección» (STC 103/1983, de 22 de noviembre, 96/2006, de 27 de marzo y 22/2010 de 27 de abril)

«(…) según nuestra doctrina, la asistencia social «»aparece como un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquel sistema [de Seguridad Social] y que opera mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social» (SSTC 239/2002, de 11 de diciembre, 178/2011, de 8 de noviembre y 173/2012, de 15 de octubre).

Régimen económico de la Seguridad Social

«El designio perseguido con el acantonamiento del «»régimen económico»» dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro, con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un régimen «»público»», es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (art. 41), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (art.149.1.1)» (SSTC 124/1989, de 7 de julio y 98/2004 de 25 de mayo y 7/2016, de 21 de enero)

» En el ámbito material de la Seguridad Social, el art. 149.1.17 CE declara que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de «»legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas»». En relación con este título competencial hemos afirmado que las diferentes prestaciones «»de la materia ‘Seguridad Social’ conforman un entramado dirigido a la cobertura de riesgos y a la atención de otras situaciones de necesidad que presentan una tendencia de unidad y estabilidad en el tiempo y en el conjunto del territorio nacional»» (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 8) y que el régimen público de Seguridad Social debe ser único y unitario para todos los ciudadanos (art. 41 CE), y garantizar al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (STC 124/1989, de 7 de julio, FJ 3).» (STC 7/2016, de 21 de enero).

Igualdad en la protección

«La identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá constituir algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurídico» (SSTC 103/1984 y 27/1988) «ni vulnera el principio de igualdad». (SSTC 77/1995, de 22 de mayo 349/2006 de 11 de diciembre, 33/2007 de 12 de febrero, 89/2009 de 20 de abril y 205/2011, de 15 de diciembre)

Distribución de competencias

El artículo 41 C.E. «no es un precepto apto para atribuir competencias ni para decantarse a favor de unos u otros centros de decisión entre cuantos integran el modelo de articulación del Estado diseñado en el Título VIII de la Constitución. Es por ello un precepto neutro, que impone los compromisos a que se han hecho referencia a los poderes públicos, sin prejuzgar cuáles pueden ser éstos». (SSTC 206/1997, de 27 de noviembre, y en el mismo sentido, 98/2004 de 25 de mayo y 51/2006 de 16 de febrero)

«De nuestra doctrina se desprende, por consiguiente, una triple apreciación. En primer lugar, que la noción de nuestro derecho positivo en el momento de aprobarse la Constitución acerca del régimen de Seguridad Social se sustentaba en la cobertura de riesgos de carácter contributivo, no incluyendo en su ámbito la atención a otras situaciones de necesidad. En segundo lugar, que el sistema de Seguridad Social, al configurarse como una función de Estado, permite incluir en su ámbito no sólo a las prestaciones de carácter contributivo, sino también a las no contributivas. Y, en tercer lugar, que el art.41 C.E. hace un llamamiento a todos los poderes públicos para que subvengan a paliar estas situaciones de necesidad, lo que ha de ser realizado por dichos poderes públicos en el ámbito de sus respectivas competencias». (STC 239/2002, de 11 de diciembre)

» El Estado tiene competencia exclusiva, por lo pronto, sobre la legislación básica de la Seguridad Social, «»sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas»» (art.149.1.17 CE). Por legislación, el Tribunal Constitucional entiende acepción material y no formal, comprensiva de la potestad legislativa y de la potestad reglamentaria. Incluye, pues, los reglamentos ejecutivos, desarrollo de la ley y complementarios de la misma (STC 18/1982, de 4 de mayo). Por legislación básica, hay que entender los «»criterios generales (los principios, bases y directrices) de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que deben ser comunes a todo el Estado» (SSTC 32/1981, de 28 de julio y 31/2010 de 28 de junio).

Las técnicas de protección social (públicas o privadas) externas al sistema no están afectadas constitucionalmente por el título competencial del artículo 149.1.17 CE.

En cuanto al «»régimen económico»» de la Seguridad Social, «»la mención separada del «»régimen económico»» como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de Seguridad Social y no solo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas»» (SSTC 124/1989 de 7 de julio y 7/2016, de 21 de enero).

«Es competencia exclusiva del Estado, ejercida a través de la Tesorería General de la Seguridad Social, la gestión de los recursos económicos y la administración financiera del sistema, lo que implica admitir constitucionalmente que «» el Estado ejerce no sólo facultades normativas sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de seguridad social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social (en la Comunidad Autónoma correspondiente)». (SSTC 124/1989, 16/1996 y 66/1998 de 18 de marzo).