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Ley de Costas: artículo 1 y disposición adicional octava

Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio de costas (Ley de Costas).

Sentencia Nº 28/2016, del Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 4912/2013 de 18 de Febrero de 2016:

La Ley 2/2013 ha sido objeto de diversos recursos de inconstitucionalidad, alguno de los cuales ya han sido resueltos. Es el caso de la STC 233/2015, de 5 de noviembre, y de la STC 6/2016, de 21 de enero.

Como ha señalado la STC 6/2016, FJ 2, este Tribunal ya ha tenido ocasión de abordar en profundidad las distintas facetas del régimen constitucional del dominio público marítimo-terrestre. En su dimensión sustantiva, la doctrina está recogida tanto en la STC 149/1991, de 4 de julio, que enjuició la LC 1988, como en la muy reciente STC 233/2015, de 5 de noviembre, que se ha ocupado precisamente de la Ley 2/2013. En su dimensión competencial, el encuadramiento general de la controversia se abordó con todo detalle en la STC 149/1991, FJ 1.

Ya la STC 149/1991, FJ 4 A), indicó que la competencia autonómica en materia de ordenación del litoral se extendía al dominio público marítimo terrestre, sin perjuicio de las limitaciones que el Estado pudiera establecer a la mencionada competencia autonómica, en tanto que titular del demanio (art. 132.2 CE) o en el ejercicio de su competencia medioambiental (art. 149.1.23 CE). Tales limitaciones en ningún caso podrían determinar cuál haya de ser el concreto régimen de utilización y ocupación del demanio, imponiendo un concreto uso.

No cabe, sin embargo, apreciar que el precepto imponga dicho uso. El propio art. 33.6 LC hace hincapié en el nivel de protección de la playa, que diferirá según su naturaleza. El legislador considera, y para ello le habilita su competencia de tutela de los intereses ambientales (art. 149.1.23 CE) y las facultades derivadas de la titularidad del dominio público (art. 132.2 CE), que la protección de algunos tramos de playa, los calificados como naturales, exige restringir las ocupaciones al mínimo, mientras que en otros, los urbanos, dicha protección es compatible con posibilitar una serie de usos, entre ellos el que motiva la impugnación. Eso no supone que ese uso sea directamente practicable en todos esos tramos de playa, sino, únicamente, que es posible preverlo, si el competente para ello lo considera conveniente, pues el legislador estatal, en atención a los fines protectores indicados, no lo excluye, pero tampoco lo impone (“podrá autorizarse”), evitando así predeterminar la ordenación concreta de los espacios concernidos.

Se trata por tanto, de una norma que concurre a definir los límites dentro de los que puede ejercerse la competencia autonómica de ordenación del litoral, disponiendo que el nivel de protección necesario en determinados tramos de playa no impone proscribir ese preciso uso, dejando intacto, sin embargo, el margen de apreciación de las instancias autonómicas o, en su caso, locales, para preverlo o no. Al no ser, por lo ya expuesto, una norma que fije usos para un ámbito territorial, sino un precepto que enmarca las decisiones normativas autonómicas y municipales sobre dichos usos, resulta acorde con la doctrina de este Tribunal y, en consecuencia, constitucional.

El art. 1.38 de la Ley 2/2013 introduce un nuevo apartado 2 en el art. 119 LC, en cuya virtud, y en aplicación del procedimiento previsto en el art. 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local (LBRL), el delegado del Gobierno podrá suspender los actos y acuerdos adoptados por las entidades locales que, bien afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o de la servidumbre de protección, bien supongan una infracción manifiesta de lo dispuesto en el art. 25 LC, que regula el régimen de las actividades prohibidas y permitidas en dicha zona de servidumbre.

La Generalitat de Cataluña reprocha a este precepto que vulnera el principio de autonomía local constitucionalmente garantizado o bien, caso de no apreciarse la lesión del referido principio, invade la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y del litoral y de urbanismo. El Abogado del Estado ha negado las vulneraciones denunciadas, argumentando que la norma trata de garantizar el cumplimiento de la regulación que legítimamente incumbe al Estado para proteger la integridad del dominio público marítimo-terrestre.

Ambas tachas de inconstitucionalidad han sido desestimadas en la STC 6/2016, FJ 4 d), de acuerdo con la doctrina que se expone a continuación. En cuanto a la primera de ellas, tras examinar los límites que la Constitución impone directamente a los controles sobre la actividad local, concluimos que “desde la perspectiva de la autonomía local constitucionalmente garantizada, el art. 119.2 LC cumple las antedichas exigencias, al estar prevista la suspensión en norma con rango de ley, acotado su objeto con precisión suficiente e incidir claramente en intereses supralocales, como son los relativos a la protección y defensa de la integridad del dominio público marítimo-terrestre, de titularidad estatal”.

Respecto a la vulneración de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y del litoral este Tribunal considera “constitucionalmente legítima la intervención de un órgano estatal a través de un mecanismo cautelar y extraordinario, cuando el acto local afectado por la medida de suspensión pueda comprometer la integridad del demanio, la preservación de sus características naturales o su libre utilización pública y gratuita, y que en última instancia queda sometido al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Estamos en definitiva ante una potestad, con la connotación de excepcionalidad que deriva del art. 67 LBRL, que no cuestiona, sustituye o altera las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas sobre el litoral, sino que responde, como las que ya fueron objeto de enjuiciamiento en la STC 149/1991, no tanto a la facultad como a la obligación estatal de impedir que la naturaleza de estos bienes y sus características sean destruidas o alteradas [STC 233/2015, FJ 2 a), con cita de la STC 149/1991, FJ 1 C)]”.

La Generalitat de Cataluña sostiene la inconstitucionalidad del apartado 2 de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, norma que establece lo siguiente:

“1. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente procederá, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente Ley, a elaborar una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático, que se someterá a Evaluación Ambiental Estratégica, en la que se indicarán los distintos grados de vulnerabilidad y riesgo del litoral y se propondrán medidas para hacer frente a sus posibles efectos.

Considerada globalmente, la disposición adicional octava contiene un mandato dirigido tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, que deriva de la Directiva 2001/42/CE. Para el primero, se trata de elaborar una “estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático” y, para las segundas, consiste en elaborar un plan sobre la posible incidencia del cambio climático en el dominio público marítimo-terrestre. El objetivo del precepto es, obtener una evaluación general de los efectos del cambio climático sobre la costa, y el apartado 2, se integra en una previsión más amplia de protección del litoral y de adaptación de la costa al citado cambio climático, aunque se circunscribe a los terrenos del dominio público marítimo-terrestre adscritos a las Comunidades Autónomas y a las estructuras construidas sobre ellos. Atendiendo a su sentido y finalidad la norma tiene, por tanto, como objetivo primordial hacer frente a los efectos del cambio climático, integrándose en una evaluación ambiental de ámbito superior y de carácter estratégico. En consecuencia, se trata de una norma que se inserta en el ámbito del “medio ambiente”. En esta materia, al Estado corresponde el establecimiento de la normativa básica ex art. 149.1.23 CE, precepto que tiene su correlato en el art. 144.1 EAC, que atribuye a la Generalitat de Cataluña la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección. El Estado tiene, por tanto, la competencia sobre las bases en materia de medio ambiente, correspondiendo, en principio, a la Comunidad Autónoma las competencias de desarrollo normativo y de ejecución.

El plan de adaptación de las estructuras construidas sobre el dominio público marítimo terrestre persigue sin duda velar por la integridad física del demanio maritimo-terrestre, protegiéndolo frente a los efectos del cambio climático. Esa consideración es también predicable de las infraestructuras, puertos y vías de comunicación, ya que, por su propia naturaleza, han de ocupar y afectar sensiblemente al dominio público marítimo-terrestre, alterando, su configuración física en la utilización del demanio litoral. Eso no significa que el demanio adscrito quede privado de sus valores medioambientales en tanto que integrante del litoral, pues el sustrato físico de la infraestructura es una costa que no pierde su calificación jurídica como dominio público marítimo-terrestre [SSTC 149/1991, FJ 4 D) b a) y 193/1998, de 1 de octubre, FJ 8], lo cual, a su vez, justifica la necesidad de realizar el plan cuestionado. Por lo demás, la previsión legal del plan no supone en ningún caso una intromisión en la gestión o explotación de los servicios portuarios o viarios establecidos sobre esos bienes, que se realizarán por las Comunidades Autónomas.

El legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos. Tampoco el hecho de que sobre los bienes adscritos se hayan desarrollado las correspondientes infraestructuras, hace perder a dichos bienes su condición demanial, tal y como acabamos de advertir, y, por tanto, no exonera al Estado de su deber de velar por la integridad física y jurídica del demanio marítimo-terrestre. Máxime si se tiene en cuenta que, como ya señalo la referida STC 149/1991, las obras sobre dicho dominio pueden llegar a producir una alteración importante del dominio, influir sobre la costa, afectar a su regresión, o distorsionar la dinámica litoral. Extremos todos ellos de indudable importancia desde el punto de vista de la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático, cuya relevancia desde la perspectiva medioambiental ya ha sido destacada por la STC 233/2015, FFJJ 2 c) y 3 c).