Medio Rural en España en España

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Núcleo Rural

Núcleo Rural en el Derecho Urbanístico español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Núcleo Rural es descrito de la siguiente forma: A modo de introducción, cabe decir que abordar el tema de los núcleos rurales no se centra tanto en alcanzar su adecuada definición como en la problemática que supone adscribirlos a una determinada clase de suelo: urbano o no urbanizable; derivándose de ello una cuestión de mayor importancia como es la de gestionar los servicios y dotaciones que, en cuanto asentamiento humano, precisan.

La expresión cobra carta de naturaleza en los ordenamientos urbanísticos autonómicos. Aquellas autonomías en cuyo territorio se presentan asentamientos humanos dispersos y de diversa entidad, inicialmente vinculados al mundo rural y al aprovechamiento de los recursos naturales, recogen una definición de núcleo o asentamiento rural adaptada a la peculiar idiosincrasia de su realidad territorial, la cual resultaba desconocida desde el uniforme tratamiento de las leyes estatales.

Sin perjuicio de atender a sus propias características territoriales, las distintas normativas autonómicas —a las que luego tendremos ocasión de referirnos— son coincidentes en lo esencial de su definición; sin embargo, difieren ya notablemente al adscribirlos a una u otra clase de suelo, así como en su regulación y régimen urbanísticos.

Más sobre Núcleo Rural en el Diccionario Jurídico Espasa

Apuntar una solución a estas cuestiones implica que nos detengamos en un concepto previo, directamente relacionado con el que nos ocupa: el de núcleo de población; reiteradamente recogido en las Leyes Estatales del Suelo e incorporado hoy también en las legislaciones autonómicas. La importancia de su análisis deriva de algo tan obvio como es el hecho de que un núcleo rural no deja de ser un núcleo de población; pero —en aquella tarea— habremos de observar la divergencia de su tratamiento normativo.

Tanto en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (vigente con carácter supletorio en aquellas Comunidades Autónomas que carezcan de legislación urbanística propia), como en el —hoy casi en su totalidad derogado— de 1992, el núcleo de población aparece, de un lado como una referencia negativa en orden a preservar de la posibilidad de su formación al suelo no urbanizable, considerándolo un fenómeno urbano e incompatible, por tanto, con esa clase de suelo, y de otro como una determinación que —fundamentalmente a aquel efecto— deben contener los Planes Generales o Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento.

En este orden de cosas —sin ánimo exhaustivo— véanse los artículos:

De la Ley del Suelo de 1976: art. 85, relativo a la posibilidad de autorizar la edificación aislada en suelo no urbanizable, siempre que no exista riesgo de que se forme núcleo de población ni tenga aquella las características propias de las zonas urbanas, y art. 94.1 sobre parcelaciones urbanísticas, definidas también por referencia a aquel concepto.

Otros Detalles

Del Reglamento de Planeamiento Urbanístico: arts. 34.d), 36.b) y 90.c), 91 y 93 que recogen como necesaria determinación de los Planes Generales en suelo urbanizable no programado y en suelo no urbanizable, así como de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento Municipal para esta última clase, el concepto de núcleo de población a los fines dispuestos en el artículo 85 de la Ley del Suelo antes citado. Así contendrán una definición de acuerdo con las características propias del territorio a ordenar, con determinación de las condiciones objetivas que den lugar a su formación.

Del Reglamento de Gestión Urbanística: arts. 44 y 45, relativos al procedimiento para la autorización de edificaciones aisladas en suelo urbanizable no programado y suelo no urbanizable.

No se encuentra así una definición legal, configurándose como un concepto jurídico indeterminado cuyo contenido debe dotar cada planeamiento. Esta ausencia quizá no deba ser interpretada como un olvido u omisión involuntaria, sino —y ya con anterioridad al nuevo orden competencial en materia de urbanismo— como un respeto a la diversidad territorial; entendiendo que debe ser tratado desde las características propias de cada espacio geográfico objeto de planeamiento.

Desarrollo

Es significativa al respecto la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 10 de diciembre de 1986 (Rep. Aranzadi 1029/87). Avala su condición de concepto jurídico indeterminado y, aún más, señala que la falta de planeamiento específico donde se determine no impide que deba alcanzarse atendiendo a la base física contemplada y al caso concreto; de forma que — a título de ejemplo— cuando se aprecia una fuerte demanda de segunda residencia concluye que nos encontramos ante la posibilidad de formación de núcleo.

Algunas legislaciones autonómicas recogen una definición en defecto de caracterización del Planeamiento:

La Ley 5/99, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón (art. 179.2). y la Ley 10/98 de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (art. 197.2). Vienen a considerar el núcleo de población, en similares términos como la agrupación de edificaciones residenciales susceptibles de necesitar servicios urbanísticos y dotaciones comunes.

BLANQUER PRATS, MARíA BLANCA en su trabajo Las bases fundamentales del núcleo de población (publicado en la Revista de Derecho Urbanístico, núm. 72, marzo—abril 1981. págs. 13 y ss.) llega a una definición del núcleo de población como el germen de la estructura de un sistema social ordenado que, a partir de cierto grado de desarrollo, requiere el tratamiento propio de una sociedad de carácter urbano. La vivienda aislada vinculada a los usos productivos del suelo no urbanizable nunca lo originaría; pues requiere de las extensiones de terreno necesarias para que aquella producción sea posible. En definitiva entiende que los elementos definidores del núcleo de población dependen de cada realidad territorial, de un conjunto de factores que sólo desde cada planeamiento concreto se pueden analizar.

Más sobre esta cuestión

De lo expuesto, fácilmente se deduce que un núcleo de población es una realidad, un fenómeno urbano, propio de esa clase de suelo, con todas las consecuencias que su régimen jurídico implica, de aprovechamientos y cargas urbanísticas, de necesidad de dotaciones y servicios; en resumen, de posibilidades de gestión a través de los instrumentos legalmente previstos. Y es tal porque expresamente La Ley de 1976 preserva al suelo no urbanizable del proceso de desarrollo urbano y en este sentido su artículo 11.3 confiere un mandato expreso a los Planes.

Si un núcleo rural no deja —como decíamos— de ser una asentamiento de población, necesitado obviamente de dotaciones y servicios, cabe preguntarse el porqué de su referencia o tratamiento específico desde las legislaciones autonómicas; a quienes, en su mayoría, no basta la determinación de las características y condiciones de los núcleos de población desde el planeamiento para tratar aquel fenómeno residencial que inicialmente se presenta con un tinte diverso. La cuestión estriba —como adelantábamos al principio— en que constituyen realidades territoriales con difícil encaje en el suelo urbano, derivando su naturaleza hacia el rústico y también con todas las consecuencias inherentes al régimen de este suelo, falto de instrumentos de gestión.

Más

Antes de entrar en ejemplos de normativa autonómica, es preciso mencionar que en la legislación estatal la expresión núcleo rural fue contemplada en el artículo 16 del Texto Refundido de 1992 y hoy derogado. Dicho precepto, a raíz del tema de las parcelaciones urbanísticas, preserva el suelo no urbanizable del desarrollo urbano, pero contempla una excepción sin perjuicio de lo que la legislación aplicable establezca sobre el régimen de los asentamientos o núcleos rurales en esta clase de suelo. Por primera vez se recogen expresamente y se decanta clasificación; pero no hay tampoco que perder de vista que las únicas edificaciones residenciales permitidas en el no urbanizable siguen siendo las habituales vinculadas a la explotación de los recurso del suelo: actividad agrícola, ganadera, forestal, etc.

No obstante, cabe recordar que —aunque ajena a la competencia autonómica— en la Ley de 1976 late ya un reconocimiento de un realidad territorial diversa, al mencionar como objeto de tratamiento de los Planes Especiales la mejora del medio rural (art. 17) y más específicamente cuando el art. 43 atribuye a estos Planes el objeto de mejorar las condiciones urbanísticas y especialmente estéticas de los pueblos de una comarca.

Más

El citado artículo 16 de la Ley de 1992 fue derogado, no obstante no haber sido objeto de declaración de inconstitucionalidad por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de marzo. Hoy el vigente artículo 20 de la Ley 6/98, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones vincula igualmente el suelo no urbanizable al aprovechamiento racional de sus recursos, con la única excepción de las actuaciones de interés público, siendo aún más estricto que aquel primer precepto, pues parece no dejar cabida a la vivienda unifamiliar aislada; lo que habrá de entenderse dejando a salvo las edificaciones afectas al uso de aquellos recursos. Este pronunciamiento será también determinante en cuanto a la calificación de los núcleos rurales.

En este contexto es donde las distintas legislaciones urbanísticas autonómicas abordan la regulación del suelo no urbanizable o rústico, preservándolo también del desarrollo urbano; pero con una visión más positiva, llegando a imponer obligaciones en el uso de los recursos e incluso contrapartidas o cargas —más propias del suelo urbano— a determinados aprovechamientos permitidos y, además, cuando su especificidad territorial así lo demanda, dedican un apartado a la población ubicada en esta clase de suelo bajo la forma de lo que, en general denominan: núcleos o asentamientos rurales, aunque para algunas habrán de tener la consideración y tratamiento de urbanos.

De las legislaciones urbanísticas autonómicas que se refieren a los núcleos rurales, destacamos ahora algunas definiciones puntuales y ciertos rasgos comunes.