Playas en España en España

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Playas en la Ley de Costas

El art. 33.6 de la Ley de Costas diferencia entre los tramos urbanos y naturales de las playas a los efectos de regular su ocupación, de modo que ésta responda a sus particularidades. Tal clasificación no afecta a las potestades de ordenación del litoral ni de urbanismo de las Comunidades Autónomas. Como explica la exposición de motivos —con el ya expresado valor jurídico que les ha conferido la jurisprudencia constitucional—, será la clasificación del suelo contiguo a las playas la que determinará la condición de éstas a efectos de la regulación de usos que prevea la normativa de costas.

Lo esencial de la clasificación de los tramos de playa en urbanos y naturales es que se hace a efectos de ordenar y proteger dominio público marítimo-terrestre, correspondiendo al reglamento señalar su régimen de ocupación. A falta de este desarrollo reglamentario, cuyo enjuiciamiento en su caso corresponderá a la jurisdicción ordinaria, la Ley tolera una ocupación más intensa en las playas urbanas con plena garantía del uso común y restringiendo las ocupaciones de las playas naturales. La inconstitucionalidad que se le imputa derivaría de una eventual falta de concreción legal, que no puede fundar la inconstitucionalidad del precepto.

Mediante la modificación de los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria primera LC 1988, se reconoce un derecho de concesión ex lege a los titulares de terrenos en zona marítimo-terrestre o playa (enclaves privados), que mantenían su propiedad al amparo del art. 6.3 de la Ley de costas de 1969.

La reforma corrige en parte la diferencia entre terrenos de propiedad particular en virtud de sentencia firme (apartado 1) o adquiridos al amparo del art. 34 de la Ley hipotecaria (apartado 2), pero respetando la consideración que en su momento hizo la STC 149/1991, FJ 8, dando por bueno el diferente trato a uno y otro supuesto.

Esta modificación no es arbitraria ni afecta a la seguridad jurídica, puesto que se hace a través de la modificación de la disposición transitoria primera la Ley de Costas de 1988, lo que permite entender que los titulares de estos terrenos son titulares de este derecho de ocupación y aprovechamiento desde la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988, momento en el que ha de fijarse el dies a quo de la concesión que esta disposición les otorga. Se trata de una aplicación favorable a quienes, bajo el régimen jurídico anterior, no pudieron beneficiarse de un derecho de ocupación, pero que tampoco les coloca en una situación más favorable que a quienes se les aplicó aquella regla.

Tampoco se altera el carácter compensatorio con que el Tribunal Constitucional ha caracterizado a las concesiones dimanantes de esta disposición transitoria.

La STEDH de 29 de marzo de 2010, caso Depalle vs. Francia, citada por los recurrentes, lejos de indicar lo que éstos señalan, fija unos criterios que validan el contenido de la disposición impugnada: (i) considera que el derecho de uso o aprovechamiento sobre el dominio público se integra dentro del concepto de “bienes” del art. 1 del Protocolo (62 y 68); (ii) reconoce que es competencia del Estado la fijación de la política de protección del medio ambiente (81); (iii) desestima la queja por considerar que el demandante conocía el régimen jurídico que regulaba su derecho, en este caso el carácter de dominio público del terreno ocupado y la avocación a la desaparición de su derecho (79 y 86) y (iv) se trataba de una concesión de antigüedad superior a un siglo, sin que la larga duración varíe el carácter demanial del bien y su avocación a ser reintegrado en el dominio público, ni su régimen jurídico sometido a lo que, en cada momento histórico, fije el legislador (80).

El art. 4 d) del Reglamento de la Ley de costas de 1989, tras incluir en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino, modulaba la inclusión de las restantes dunas limitándolas a las “fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa”. Sobre esta previsión reglamentaria se ha pronunciado el Tribunal Supremo, advirtiendo que, para excluir una duna del dominio público estatal, se precisa una prueba específica y contundente de que la duna ha sido fijada por la vegetación hasta el punto de que no resulta necesaria para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. En definitiva, que se haya convertido en un elemento geológico muerto, sin actividad alguna para el entorno ni para sí misma, de forma tal que nada recibe de su periferia, ni ésta nada de aquélla (por todas, STS de 5 de diciembre de 2013).

Cumple añadir que el antedicho criterio jurisprudencial es plenamente congruente con el designio de proteger la integridad del demanio natural que debe guiar al legislador por imperativo de los arts. 45 y 132.2 CE y con los propios objetivos de integridad, conservación, protección, restauración y adaptación del dominio público marítimo-terrestre, teniendo en cuenta los efectos del cambio climático, según dispone el art. 2 a) la Ley de Costas. Pues en efecto, así entendida, la exigencia de garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa impide la exclusión de las dunas móviles o en evolución, y no puede ser de otro modo pues su preservación resulta indispensable para garantizar la integridad de las playas, en su doble consideración de demanio natural y de ecosistema vulnerable. Máxime en un escenario global de calentamiento de los océanos y subida del nivel del mar, que en nuestro país abre el riesgo de pérdida de cadenas de dunas debido a la erosión y regresión del litoral, fenómeno pronosticado por organismos acreditados como el grupo intergubernamental de expertos sobre el cambio climático, creado por Naciones Unidas y la Organización Meteorológica Mundial (“Informe IPCC 2014•) o la Agencia Europea de Medio Ambiente (“Informe AEMA 2015”), y que es ya un hecho incontrovertido para la comunidad internacional (apartados 165 y 190 de la Declaración “Río+20” de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, 2012).

El art. 1.12 de la Ley 2/2013 introduce un nuevo apartado 6 en el art. 33 la Ley de Costas, a fin de regular el régimen de ocupación y uso de las playas. Los argumentos en los que los recurrentes apoyan la tacha de inconstitucionalidad por infracción del art. 132.2 CE no pueden ser acogidos. Aunque este precepto constitucional se refiera a las playas como categoría unitaria, la distinción que introduce el nuevo art. 33.6 LC entre tramos naturales y urbanos no afecta a su naturaleza demanial, sino al régimen de uso de estos bienes. En este campo, el legislador goza de un mayor margen de apreciación a la hora de adoptar las medidas que crea necesarias para preservar las características propias de estos bienes, estando obligado en virtud de los arts. 45 y 132.2 CE, como hemos señalado en el fundamento jurídico 2, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos [STC 149/1991, FJ 1 C) y D)].

En atención a estos deberes constitucionales, no puede calificarse de irrazonable que la determinación de los usos admisibles en las playas tenga en cuenta el grado de urbanización del entorno en el que se desenvuelven, y module en consecuencia el régimen de ocupación y uso atendiendo a su naturaleza, dotando a los tramos naturales de las playas de un elevado nivel de protección que restrinja su ocupación. Tampoco cabe apreciar que esta reforma suponga un giro copernicano, si atendemos a lo dispuesto en el art. 33 de la Ley de Costas de 1988, que fijó criterios indistintos para el uso y ocupación del conjunto de las playas, con un considerable margen de flexibilidad (tales como el libre acceso público a las instalaciones, salvo razones de policía, de economía u otras de interés público; la ubicación preferente, que no exclusiva, de las instalaciones de servicio fuera de la playa; o la ocupación admisible de la playa hasta la mitad de su superficie en pleamar), con la salvedad de la prohibición absoluta de estacionamiento, circulación no autorizada de vehículos, campamentos y acampadas, que no se ha visto alterada en la reforma de 2013.

La remisión reglamentaria recogida en el precepto no constituye una deslegalización susceptible de reproche constitucional, sino que estamos, una vez más, ante una fórmula admisible de colaboración entre la ley y el reglamento, ya que el apartado impugnado recoge de forma suficiente los criterios que habrán de observarse en su desarrollo.

En cuanto a la inseguridad jurídica provocada por la distinción inconcreta de dos categorías de playas, según sean tramos urbanos o naturales, la inclusión de esta precisión o descripción en la exposición de motivos no es motivo suficiente para que el precepto pueda ser tachado de inconstitucional. En todo caso, la fórmula recogida en la exposición de motivos para distinguir los tramos de playa urbanos, los contiguos con suelos urbanizados, y naturales, los contiguos a espacios protegidos o suelo rural, proporciona una pauta interpretativa para el desarrollo reglamentario, cuya concreción requiere de la inexcusable participación de las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, a las que corresponde tanto la clasificación urbanística del suelo como la declaración de espacios protegidos, incluidos los que contengan bienes pertenecientes a la ribera del mar (STC 102/1995, FJ 20), salvedad hecha de la singularidad de los parques nacionales.

Dominio Público

Para el Tribunal Constitucional, el art. 132.2 CE ha dispuesto “que algunos de los tipos de bienes que doctrinalmente se han definido como pertenecientes al demanio ‘natural’ [la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental] formen parte del dominio público del Estado … la Constitución se está refiriendo no a bienes específicos o singularmente identificados, que pueden ser o no de dominio público en virtud de una afectación singular, sino a tipos o categorías genéricas de bienes definidos según sus características naturales homogéneas … [de modo que] la incorporación de un bien al dominio público supone no tanto una forma específica de apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato.” (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14).

La Ley de costas de 1988, apoyándose en el art. 132.2 CE, reconoció las propiedades privadas preexistentes en la zona marítimo-terrestre y las playas. Lo hizo hasta el punto de considerar que la declaración de dominio sobre esos terrenos debía compensarse con el otorgamiento de un derecho de ocupación sobre los mismos, mecanismo que la STC 149/1991 consideró válido y suficiente como pago a la expropiación ex lege que produjo la Ley de costas de 1988. Si se considerase que el dominio público preexistía, no sólo sería innecesaria la indemnización, sino que sería improcedente, porque la Administración simplemente habría recuperado una propiedad que nunca había dejado de ser suya. No debe perderse de vista que la Ley de costas de 1969, que reconocía los enclaves privados en dominio público marítimo-terrestre, estuvo vigente durante diez años después de la promulgación de la Constitución de 1978. Así las cosas, el reconocimiento pacífico de la preexistencia de propiedades privadas en dominio público marítimo-terrestre por la Ley de costas de 1988 permite que el legislador, ahora, haya tomado la decisión de reintegrar a los antiguos dueños en su propiedad, siempre y cuando tales terrenos hayan sido previamente deslindados; esto es, que la Administración considere que ya no son dominio público.

Sobre las titularidades dominicales privadas preexistentes en la zona delimitada por el art. 132.2 CE, la STC 149/1991 advierte que “recaen sobre unos bienes —zona marítimo-terrestre y playas— que por sus propias características físicas y naturales eran y son de dominio público y, por tanto, se trata de unas titularidades que por imperativo constitucional deben cesar” [FJ 8 B a)], sin perjuicio de que de ello derive el régimen de concesiones compensatorias regulado en esta misma disposición transitoria, que fue objeto de detallado análisis en la citada resolución.

Playas en el Derecho Administrativo español

El apartado 2 de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988 estableció el régimen de las titularidades de terrenos en la zona marítimo-terrestre o las playas, que estuvieran amparadas por el art. 34 de la Ley hipotecaria, aunque no declaradas por sentencia judicial firme. Tales terrenos quedaron sujetos al régimen legal de utilización del dominio público, pudiendo los titulares solicitar en el plazo de un año la legalización de usos existentes, mediante la correspondiente concesión, en los términos de la disposición transitoria cuarta. Se les reconoció asimismo un derecho de preferencia, durante un período de diez años, para la obtención de los derechos de ocupación o aprovechamiento que, en su caso, puedan otorgarse sobre dichos terrenos.

La modificación de este apartado 2, introducida por el art. 1.39 de la Ley 2/2013, consiste esencialmente en conceder directamente a los titulares de estos terrenos un derecho de ocupación y aprovechamiento por treinta años, respetando los usos y aprovechamientos existentes, e incorporando determinadas cautelas para las instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Se aproxima así este régimen transitorio al aplicable a los titulares de terrenos declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme (apartado 1 de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas), salvo en lo relativo a la prórroga y a la exención de canon.

Conviene tener presente que en la STC 149/1991 este Tribunal ya manifestó algunas reservas sobre la diferencia de trato conferido por la Ley de costas de 1988 a los dos supuestos, señalando que, pudiendo hallar justificación en la mayor debilidad de la inscripción registral, no podía colocar a su titular en situación más desfavorable como consecuencia de la inactividad de la Administración. En atención a ello, concluimos entonces afirmando que: “las dudas que esta consideración jurídica pudiera hacer nacer en cuanto a la constitucionalidad de este apartado, dada la menor compensación que en este caso se ofrece a los titulares de las inscripciones registrales, quedan despejadas, no obstante por el inciso final del propio apartado, en el que expresamente se salva el derecho de estos titulares para acudir a las acciones civiles en defensa de sus derechos. Es evidente, en efecto, que de acuerdo con esa salvedad, los titulares registrales, como aquellos titulares de derechos en zonas hasta ahora no deslindadas, cuando el deslinde se efectúe, podrán ejercitar las acciones dirigidas a obtener la declaración de su propiedad y que si la Sentencia, así lo hiciese, les sería de aplicación lo dispuesto en el apartado primero de esta misma Disposición transitoria” [FJ 8 B) c)].

Este pronunciamiento no cierra el paso a una aproximación normativa entre los regímenes transitorios de los enclaves privados declarados por sentencia firme o amparados por una inscripción registral. Antes al contrario, la decisión del legislador de 2013 despeja las dudas de constitucionalidad que apuntó este Tribunal en su momento ante la diferencia de compensación prevista en 1988.

La modificación no genera la vulneración del art. 9.3 CE por inseguridad jurídica, que los recurrentes imputan a la referencia a “la entrada en vigor de esta Ley”, que a su juicio no aclara si se trata de la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988 o de la Ley 2/2013. Dicha expresión, que ya figuraba recogida en la redacción original del apartado, ha de entenderse referida al momento de entrada en vigor de la Ley de costas de 1988, puesto que se inserta como modificación en el propio Derecho transitorio de la misma, y así lo ha corroborado la disposición transitoria segunda del Reglamento de costas de 2014, que en su apartado 1 precisa que se trata de la “entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio”.

Tampoco puede prosperar la tacha de vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de los derechos individuales del art. 9.3 CE. La modificación de esta disposición no produce una restricción, sino una ampliación, de los derechos de los titulares de terrenos inscritos en el Registro de la Propiedad y amparados por el art. 34 de la Ley hipotecaria, y por esta razón, como ya ha sido expuesto en el fundamento jurídico 9, no entra en el ámbito de lo constitucionalmente prohibido.

En cuanto a la duración de las concesiones y el régimen aplicable a las destinadas a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, resulta de aplicación lo ya señalado en los apartados a) y b) de este fundamento jurídico.

Ley de Costas: artículo 1 y disposición adicional octava

Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio de costas (Ley de Costas).

Sentencia Nº 28/2016, del Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 4912/2013 de 18 de Febrero de 2016:

La Ley 2/2013 ha sido objeto de diversos recursos de inconstitucionalidad, alguno de los cuales ya han sido resueltos. Es el caso de la STC 233/2015, de 5 de noviembre, y de la STC 6/2016, de 21 de enero.

El art. 132.2 CE declara como bienes de dominio público natural, de titularidad estatal, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y de la plataforma continental, a la vez que establece una reserva de ley estatal para la determinación de los demás bienes que formen parte del dominio público marítimo-terrestre. De ese mismo precepto se infiere la facultad del legislador estatal para definir el dominio público estatal, así como para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran, a fin preservar su integridad, sus características propias y su uso público y gratuito, inspirándose a estos efectos en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, proclamados en el apartado 1 del propio art. 132 CE. Ahora bien, el carácter demanial de un espacio territorial no sólo no obsta a su sometimiento a las competencias que sobre dicho espacio corresponden a otros entes públicos, sino que, además, el dominio público, o la propiedad de cualesquiera otros bienes inmuebles, tampoco constituye un título competencial que atribuya al Estado competencias distintas de las que le corresponden conforme al orden constitucional de distribución de competencias. Se da, por tanto, una disociación entre la titularidad pública del suelo y aquellas competencias públicas que lo tienen como soporte físico. Lo que es lo mismo, la propiedad pública de un bien es separable del ejercicio de aquellas competencias públicas que lo tienen como soporte natural o físico, sin que las leyes estatales puedan otorgar a la Administración del Estado atribuciones sobre las actividades que se desenvuelven en el demanio natural que no tengan amparo específico en los títulos competenciales que le atribuye el art. 149.1 CE.

El artículo 1.12 de la Ley 2/2013 mediante el que se introduce un nuevo apartado 6 en el art. 33 LC, en cuanto que distingue entre los tramos urbanos y los tramos naturales de las playas para someterlos a un régimen de ocupación y uso diferenciado, a determinar en vía reglamentaria, admitiendo en los tramos urbanos la celebración de eventos de interés general con repercusión turística y en la medida en que reserva al Estado la delimitación de dichos tramos, con participación de las administraciones competentes en materia de ordenación territorial y urbanismo.

Respecto al artículo 1.12, que añade el art. 33.6 LC, la abogacía del Estado entiende que la doctrina de la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 4, ampara la regulación estatal. El precepto diferencia entre los tramos de playas urbanas y naturales a los efectos de regular su ocupación, de modo que esta responda a sus particularidades, en el entendido que no es lo mismo una playa contigua a un espacio urbano, que una playa situada en un entorno o enclave natural. Tal clasificación no afecta a las potestades de ordenación del litoral ni de urbanismo que ostenta la Comunidad Autónoma. Lo único que dispone la norma impugnada es la remisión reglamentaria para la determinación de ocupación y uso de las playas y los criterios en que tal regulación se realice. De esta manera será en dicho desarrollo reglamentario en el que se pueda analizar si el Estado se ha excedido, invadiendo competencias autonómicas de urbanismo, pero no en el momento actual. La presente regulación se refiere únicamente al nivel de ocupación de las playas, tolerando una ocupación más intensa en las playas urbanas con plena garantía del uso común y restringiendo las ocupaciones de las playas naturales. Por tanto, el Estado no se ha atribuido competencias en materia de urbanismo. En todo caso, debe tenerse presente que el último párrafo del apartado que se impugna señala que “en la delimitación de los tramos urbanos y naturales de las playas participarán las administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en la forma que reglamentariamente se determine”. Este mecanismo de colaboración garantiza que, en la clasificación de los tramos urbanos, se tenga en cuenta el criterio de la Administración urbanística.

Recursos

Véase también

• Zona marítimo—terrestre
• Zonas Prohibidas
• Montes Públicos
• Cerramiento Integral de Terrazas
• Bienes Demaniales
• Dominio Público Marítimo Terrestre
• Costas
• Bienes de las Administraciones Públicas
• Patrimonio Público
• Ley de Costas
• Mutaciones Demaniales
• Montes Catalogados
• Canales
• Posición de Dominio