Régimen Sancionador en el Derecho de Acceso a la Información Pública en España en España

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Régimen Sancionador en el Derecho de Acceso a la Información Pública

Es un dato contrastado el elevado porcentaje de solicitudes de información que,
bajo el régimen anterior, quedaron sin respuesta. Curiosamente, por aplicación de las
reglas de la LRJAP-PAC, regía en estos casos el silencio positivo, pero se combinaron mezcla
de poco empeño en los demandantes de información, obstáculos en forma de tiempo y
dinero para obtener por vía judicial una información en muchos casos desprovista de valor
por el paso del tiempo y en ocasione un deficiente entendimiento de las reglas del silencio
por los propios tribunales contencioso-administrativos. Cuando se tramitó el anteproyecto
de ley de transparencia, una de las reclamaciones de los expertos mediáticas y ciudadanas
más repetidas fue la previsión de sanciones en caso de incumplimiento, sobre todo para
compensar la poca disuasión de incumplimientos propia del silencio negativo.

La LTBG es muy parca en lo que se refiere al régimen sancionador por el
incumplimiento de sus previsiones. Tan sólo, y ante las críticas que suscitó durante la
tramitación pre-parlamentaria y parlamentaria a ausencia de previsión de sanciones,
castiga como infracción grave a los efectos de la normativa de régimen disciplinario los
incumplimientos reiterados de las obligaciones de publicidad activa (art. 9.3) o de la
obligación de resolver en plazo las solicitudes de acceso (art. 20.6).

Por contraste, algunas leyes autonómicas han cubierto esta laguna, regulando
extensamente un régimen de sanciones disciplinarias de altos cargos y personal al servicio
de las Administraciones públicas, y administrativas de los sujetos privados sometidos a la
normativa sobre transparencia.

Andalucía

El modelo lo ha aportado la Ley de Andalucía en su Título VI, arts. 50 a 58. Declara responsables
de las infracciones, aun a título de simple inobservancia, a las personas físicas o jurídicas, cualquiera que sea su naturaleza, que realicen acciones o que incurran en las omisiones tipificadas en la LTBGA con dolo, culpa o negligencia. Acoge una clasificación de las infracciones en muy graves, graves y leves. En el caso de las autoridades, directivos y personal al servicio de las entidades públicas se califican como muy graves el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa cuando se haya atendido el requerimiento expreso de la Autoridad independiente, la denegación arbitraria (concepto éste indeterminado) del derecho de
acceso a la información pública, el incumplimiento de las resoluciones dictadas en materia de acceso por la Autoridad independiente en las reclamaciones que se le hayan representado; como graves el incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad activa, el incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo las solicitudes de acceso a la información, la falta de colaboración en la tramitación de las reclamaciones que se presenten ante la Autoridad independiente, y el suministro de información incumpliendo las exigencias derivadas del principio de veracidad; y como leves el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, el incumplimiento injustificado de la obligación de resolver en plazo la solicitud de acceso a la información pública (en ambos casos, cuando son puntuales, y
no reiterados).

En estos casos, cuando sean imputables al personal al servicio de estas entidades se le
aplicarán las sanciones que correspondan según su régimen disciplinario. Si son imputables a autoridades y directivos, podrán aplicarse las siguientes sanciones: para las leves, amonestación; para las graves, declaración del incumplimiento y publicación en el boletín oficial correspondiente y cese en el cargo; y para las muy graves todas las previstas para las graves e imposibilidad de ser nombrados para ocupar cargos similares (concepto indeterminado) por un período de hasta tres años.

En el caso de las personas físicas y jurídicas obligadas al suministro de información se califican como muy graves: el incumplimiento de la obligación de suministro de información que haya sido reclamada como consecuencia de un requerimiento de la Autoridad independiente o para dar cumplimiento a una resolución del mismo en materia de acceso y la reincidencia en la comisión de faltas graves, entendiéndose por tal la comisión en el término de un año
de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme; graves: la falta de contestación al requerimiento de información, el suministro de información incumplimiento las exigencias derivadas del principio de veracidad y la reincidencia en la comisión de faltas leves, entendiéndose por tal la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme; y leves: el retraso injustificado en el suministro de información y el suministro parcial o en condiciones distintas de las reclamadas.

En el caso de las entidades de naturaleza privada se califican como muy grave: el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa que les sean de aplicación cuando se haya desatendido el requerimiento expreso de la Autoridad independiente; grave: el incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad activa que les sean de aplicación o la publicación de la información incumpliendo las exigencias derivadas del principio
de veracidad; y leve: el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa que les sean de aplicación cuando no constituya infracción grave o muy grave. En los casos de entidades privadas, se prevén sanciones de amonestaciones y multas.

En concreto, para las leves amonestación o multa de entre 200 y 5.000 euros; para las graves, multa de entre 5.001 y 30.000 euros; para las muy graves, multa de entre 30.001 y 400.000
euros. Además, en el caso de las graves y muy graves, podrán conllevar como sanción accesoria el reintegro total o parcial de la subvención concedida o, en su caso, la resolución del contrato, concierto o vínculo establecido.

Para la imposición y graduación de estas sanciones accesorias, se atenderá a la gravedad de los
hechos y su repercusión, de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Como puede verse, se trata de un régimen sancionador muy severo. El procedimiento para la imposición de las sanciones es el general previsto en materia disciplinaria o sancionadora, en función de la naturaleza del responsable. En todo caso, se inicia de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia de la ciudadanía.

La Autoridad independiente, cuando constate incumplimientos susceptibles de ser calificados como alguna de las infracciones antes referidas, instará la incoación del procedimiento. En este último caso, el órgano competente está obligado a incoar el procedimiento y a comunicar a la Autoridad independiente. La competencia para la imposición de las sanciones disciplinarias corresponde al órgano que determine la normativa aplicable en la Administración o entidad a la que pertenezca el sujeto infractor.

En las entidades locales, esto plantea el problema que supone su ejercicio cuando la infracción sea imputable precisamente al Alcalde o Presidente, en casos en que la Autoridad independiente haya instado la incoación del procedimiento sancionador (disciplinario). Para las cometidas por sujetos privados obligados al suministro de información, la competencia corresponde al órgano que determine la normativa aplicable en la Administración o entidad a la que se encuentre vinculada la persona infractora. En el caso de las cometidas por otros sujetos privados con obligaciones de publicidad activa, la potestad sancionadora será ejercida por
la Consejería de la Junta de Andalucía competente en materia de la Presidencia o por la entidad local titular del servicio público. Han copiado este modelo la Ley de Murcia, arts. 41 a 50 y la Ley valenciana, arts. 29 a 38, y con ligeros retoques, la Ley de Canarias, arts. 66 a 72 y el Proyecto de Ley del País Vasco.

Cataluña

La Ley de Cataluña, arts. 76 al 90, contiene el siguiente régimen sancionador.

Se consideran sujetos responsables de las infracciones a los altos cargos y el
personal al servicio de la Administración y de las instituciones y los organismos públicos y
a las personas físicas y jurídicas a ella sometidas.

Considera infracciones muy graves en materia de transparencia incumplir las
obligaciones y los deberes de publicidad aplicando de forma manifiestamente
injustificada los límites; e incumplir, las personas físicas o jurídicas a ellas sometidas, las
obligaciones de suministro de información y en materia de acceso a la información
pública dar información parcial, u omitir o manipular información relevante con el
objetivo de influir en la formación de la opinión ciudadana: impedir u obstaculizar
deliberadamente el acceso a la información en el caso de resolución estimatoria y de
silencio positivo o de acuerdo de mediación o resolución de la Comisión de Garantías,
facilitar información relativa a los datos personales especialmente protegidos sin el
consentimiento, expreso y por escrito, de las personas afectadas u ocultar la existencia de
información pública para impedir su conocimiento y acceso.

Son infracciones graves en materia de transparencia incumplir, total o parcialmente, los deberes y obligaciones establecidos por la Ley de transparencia y los que establecen expresamente otras leyes, siempre que el incumplimiento no sea una infracción muy grave, y, en materia de acceso a la información, dar información incompleta o parcial, siempre que no esté justificado con el objeto de hacer compatible el derecho de acceso a la información pública con otros derechos; facilitar intencionadamente información sometida a la aplicación de los límites, salvo los personales especialmente protegidos, en perjuicio de terceros; omitir el trámite de audiencia de los terceros afectados por las solicitudes de acceso a la información
pública, si los terceros están claramente identificados; desestimar sin motivación las
solicitudes de acceso a la información pública; facilitar deliberadamente la información en
un formato o unas condiciones que impidan o dificulten manifiestamente su
comprensión; condicionar el acceso a la información al pago de una contraprestación en
los supuestos de acceso gratuito; exigir una solicitud previa o la obtención de una licencia
tipo para reutilizar la información pública si este requisito no es exigible; incumplir los
plazos establecidos para facilitar la información solicitada sin que exista una causa legal
que lo justifique; y no resolver las solicitudes de acceso a la información de forma expresa
y motivada dentro del plazo preceptivo.

Finalmente, son infracciones leves los actos y omisiones que constituyen descuido o negligencia en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la presente ley y en la atención a los ciudadanos cuando ejercen los derechos que les garantiza la norma. La reincidencia en la comisión de infracciones leves en el plazo de dos años conlleva la aplicación de las sanciones establecidas para las infracciones graves. Es una infracción leve demorar el envío de la información solicitada por el Síndic de Greuges sobre evaluación de la aplicación de Ley.

Se entiende que existe demora si la información no se ha entregado en el plazo de tres meses desde la petición formulada por el Síndic de Greuges. Como puede notarse, esta descripción de tipos plantea una complejidad notabilísima, en que prácticamente se tipifica como infracción
cualquier decisión ponderativa que pueda ser objeto de posterior anulación y se
introducen criterios de apreciación subjetiva de la intencionalidad. Todo ello combinado
con el peculiar régimen de silencio consagrado en la Ley dará origen a una gran
inseguridad jurídica en la aplicación del régimen sancionador.

Las sanciones previstas en el caso de los altos cargos son: por infracción muy grave
la destitución, multa de entre 6.001 y 12.000 euros, pérdida de la pensión indemnizatoria a
la que tengan derecho en el momento de cesar en el cargo e inhabilitación para ocupar un
alto cargo durante un período entre un año y cinco años. Por la comisión de infracciones
graves: la suspensión del ejercicio del cargo entre tres y seis meses, multa entre 600 y
6.000 euros, pérdida o reducción de hasta el cincuenta por ciento de la pensión
indemnizatoria a la que puedan tener derecho en el momento de cesar en el cargo, e
inhabilitación para ocupar un alto cargo durante un período máximo de un año, por la
comisión de infracciones leves: amonestación y declaración de incumplimiento con
publicidad. Para cada supuesto de infracción puede imponerse una o más de las sanciones.

Los criterios aplicables para determinar el alcance de la sanción son los establecidos por la
legislación de régimen jurídico y procedimiento administrativo. También se valora la
existencia de perjuicios para el interés público, la repercusión de la conducta en los
ciudadanos y, en su caso, los daños económicos o patrimoniales producidos. No son
aplicables a los altos cargos electos las sanciones de destitución e inhabilitación. En el caso
del personal al servicio de las administraciones públicas las sanciones son las establecidas
por la legislación de la función pública con relación a las faltas disciplinarias. Si el supuesto
de infracción puede quedar incluido en alguna de las infracciones disciplinarias
establecidas por la legislación de la función pública, se aplica esta última legislación –
obsérvese que no rige pues un principio de ley especial/ley general–.

En el caso de las personas físicas o jurídicas que no tienen la condición de altos cargos o de personal al servicio de las administraciones públicas las sanciones son las siguientes: por la comisión de infracciones muy graves, multa entre 6.001 y 12.000 euros, suspensión para poder
contratar con la Administración, durante un período máximo de seis meses, inhabilitación
para ser beneficiarios de ayudas públicas, durante un período entre un año y cinco años y
cancelación definitiva de la inscripción en el Registro de grupos de interés; por la comisión
de infracciones graves: multa entre 600 y 6.000 euro, inhabilitación para ser beneficiarios
de ayudas públicas, durante un período máximo de un año, y suspensión, durante un
período máximo de un año, de la inscripción en el Registro de grupos de interés; por la
comisión de infracciones leves: amonestación y declaración de incumplimiento con
publicidad. Los criterios aplicables para determinar el alcance de la sanción son los antes
comentados. En estos casos, la competencia para incoar, instruir y resolver el expediente
sancionador corresponde al titular del departamento de la Generalidad competente en
materia de Administración pública, al alcalde o presidente del ente local o a los máximos
órganos rectores de las respectivas instituciones.

El procedimiento se rige por la normativa general sobre procedimiento sancionador
o disciplinario con la peculiaridad de que la denuncia obliga a la incoación del
procedimiento si los hechos denunciados presentan indicios mínimamente consistentes o
creíbles de infracción. También pueden instar la incoación en el caso de las infracciones
graves y muy graves el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Cuentas y el director de la
Oficina Antifraude de Cataluña. Si el órgano competente decide no incoar el
procedimiento, la resolución debe ser expresa y motivada.

Son competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador:

• El Gobierno, en el caso de altos cargos con la condición de miembros del Gobierno, del
  secretario del Gobierno, del portavoz del Gobierno y de los secretarios generales;
• El titular del departamento competente en materia de Administración pública, en el caso de
  otros altos cargos;
• El alcalde o el presidente de los entes locales o el pleno, en el caso de altos cargos al servicio de la Administración local;
• Los órganos competentes en materia de función pública, en el caso del personal al servicio de la Administración;
• El rector, en el caso de las universidades públicas;
• Los titulares o los órganos rectores colegiados, en el caso de las demás instituciones.

Son competentes para instruir el procedimiento sancionador:

• el órgano del departamento competente en materia de Administración pública que se determine por reglamento, en caso de que el responsable de la infracción sea un alto cargo;
• Los órganos que determina la legislación de la función pública, en caso de que el responsable de la infracción sea personal al servicio de la Administración;
• El órgano que corresponda de acuerdo con la normativa de régimen local, en el caso de infracciones cometidas en el ámbito de la Administración local;
• Los órganos correspondientes que se determine en el caso de las instituciones y organismos a los que se refiere el artículo 3.1.b y c. –no se aclara, pues, cuáles son esos órganos–.

Son competentes para resolver en el caso de los altos cargos con la condición de
miembros del Gobierno, del secretario del Gobierno, del portavoz del Gobierno y de los
secretarios generales el Gobierno; en el caso de los demás altos cargos al servicio de la
Generalidad, un órgano colegiado integrado por la persona titular del departamento
competente en materia de Administración pública, un representante de la Comisión
Jurídica Asesora y dos juristas de reconocido prestigio designados por el Parlamento de
Cataluña, no vinculados a ninguna Administración ni institución pública, salvo las
universidades. Este órgano colegiado es designado al inicio de cada legislatura, ejerce sus
funciones durante la misma y hasta nueva designación, y puede solicitar informes a la
Comisión Jurídica Asesora. Si el responsable de la infracción es personal al servicio de la
Administración, se aplica lo establecido por la legislación de la función pública.

La competencia para resolver el procedimiento sancionador en el ámbito local corresponde al
pleno si se trata de altos cargos, y al órgano que corresponda de acuerdo con la legislación
aplicable a los entes locales si se trata de personal al servicio de la Administración local. En
el caso de los altos cargos con la condición de miembros del Gobierno, del secretario del
Gobierno, del portavoz del Gobierno y de los secretarios generales el Gobierno y de los
cargos electos locales, la propuesta de sanción o, en su caso, el archivo del expediente
debe ser informado previamente por el órgano colegiado al que hizo antes alusión. En el
caso de las universidades públicas, el órgano competente para resolver el procedimiento
sancionado es el rector. En el caso de las instituciones y organismos a los que se refiere el
artículo 3.1.b, el órgano competente para resolver el procedimiento sancionador es su
titular o el órgano rector colegiado.

Finalmente, en cuanto a la prescripción de las infracciones y sanciones, las
infracciones muy graves prescriben al cabo de tres años; las infracciones graves, al cabo de
dos años, y las infracciones leves, al cabo de un año. Las sanciones por la comisión de
infracciones muy graves prescriben al cabo de tres años; por la comisión de infracciones
graves, al cabo de dos años, y por la comisión de infracciones leves, al cabo de un año.

Autor: Emilio Guichot, Catedrático acreditado de Derecho administrativo (CC)