Sistemas Generales Urbanísticos en España en España

Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Sistemas Generales Urbanísticos. [aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»derecho-home»]

Sistemas Generales de Urbanismo: la Doctrina Especializada al Respecto en el Derecho Urbanístico español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Sistemas Generales de Urbanismo: la Doctrina Especializada al Respecto es descrito de la siguiente forma: La doctrina científica no comparte criterios uniformes a propósito de la admisibilidad de la configuración del deber de costear la ejecución de los sistemas generales incluidos en el respectivo ámbito como una carga de los correspondientes propietarios en el suelo urbano no consolidado, si bien parece decantada una cierta corriente mayoritaria proclive a la misma.

Así, GONZáLEZ PéREZ, sin abordar de modo explícito la cuestión, al glosar el deber de costear la urbanización previsto en el art. 14.2.e Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones, se remite, para los conceptos que integran ese costeamiento, al art. 122.1 Texto refundido de la Ley del Suelo 1976, advirtiendo que su carácter es supletorio, por lo que implícitamente admite —como no podía dejar de ser— que la legislación autonómica, al regular el contenido así formulado de dicho deber, puede evidentemente producir resultados diversos, es decir, unos más exigentes que otros, comprensivos de más obras a realizar.

ORTEGA, afrontando directamente el dilema, opina que cabe pensar que la ejecución de los sistemas generales incluidos en el respectivo ámbito sí estaría comprendida en el deber de urbanizar tal como éste se formula —costear y en su caso ejecutar la urbanización—, tesis a la que llega por analogía con la sostenida a propósito del correlativo deber en el suelo urbanizable y amparándose en la amplia dicción a este respecto de la Ley.

Costeamiento del Suelo

MENéNDEZ REXACH constata que, aparentemente, caben las diversas respuestas, si bien, apoyándose en que los sistemas generales en esta clase de suelo son incluidos a efectos de su gestión opina que esa precisión puede servir de refuerzo a quienes postulen la improcedencia del costeamiento de los mismos a cargo de los propietarios.

Ahora bien, hay que advertir que esa opinión partiría estrictamente de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones, es decir, de su perfil de mínimo común denominador normativo o, para ser más exactos, según la terminología del Tribunal Constitucional, de su conceptuación como nivel básico de requisitos mínimos a cumplir por los propietarios del suelo. Desde esta perspectiva, la opinión de MENéNDEZ puede entenderse en el sentido de admitir que el deber de costear la ejecución de los sistemas incluidos en principio no está subsumido en el deber legal de cesión de los respectivos terrenos.

Pero, si la cuestión se plantea en los términos de si ese deber adicional podría ser explícitamente configurado por la legislación autonómica, el propio MENéNDEZ ofrece también la respuesta a la misma al admitir paladinamente —tras recordar diversos pasajes del FJ 11 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997—:

Constitucionalidad Autonómica

Partiendo de estas premisas, creo que la constitucionalidad de los deberes adicionales impuestos por la legislación autonómica debe enjuiciarse con un criterio de compatibilidad con la ley estatal (que no esté prohibido o sea incompatible con la concepción de la propiedad) y no con un criterio más estricto de conformidad consistente en la valoración de la citada legislación como un desarrollo de previsiones abstractas, pero expresas, de la legislación estatal. Lo que no esté prohibido por ella está, en principio, permitido al legislador autonómico.

SANTOS y CASTELAO hacen notar que el deber relativo a los sistemas generales eventualmente incluidos en este ámbito de suelo según el art. 14.2.b Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones es exclusivamente el de su cesión, no la construcción del correspondiente viario o de la dotación pública de carácter general de que se trate, contraponiendo, así, su alcance al del art. 18.2 y 3 Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones para el suelo urbanizable.

No obstante, al igual que veíamos en el caso de MENéNDEZ REXACH, el que este deber adicional no sea directamente inferible del precepto estatal o esté subsumido en él, no implica que no pueda directa o indirectamente articularse como tal deber adicional por el legislador autonómico.

Deber de Urbanizarsar

Consecuentemente, ambos autores reconocen que el alcance material del deber de urbanizar —los concretos costes de la urbanización, sus conceptos— puede ser modulado por cada legislador autonómico al regular los contenidos específicos de las diversas partidas de modo análogo a como sucedía en los arts. 122.1 Texto refundido de la Ley del Suelo 1976 y 155 Texto refundido de la Ley del Suelo 1992, y constatan los ejemplos concretos de las legislaciones valenciana y madrileña, donde aprecian matizaciones respecto de lo establecido por la legislación estatal precedente.

BELTRáN, sin enfrentarse de plano a la cuestión examinada, sin embargo, sí recuerda que, en esta clase o subclase de suelo, es preciso completar en lo necesario la urbanización, no sólo en los términos exigidos por el art. 8 Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones —para poder caracterizar un terreno como urbano—, sino en lo adicionalmente requerido para poder considerarlo solar y, por tanto, poder edificar en él.

Y, dado que la definición de solar está remitida a la legislación autonómica, por esta vía se facilita también llegar a la conclusión de que es esta legislación la que, al formular dicha definición, puede llegar a contribuir a un reforzamiento del contenido del deber de urbanizar a cargo de los propietarios, reforzamiento que podría llegar a subsumir en él a los sistemas generales.

Modulación del Cumplimiento

El mismo BELTRáN complementa aquella observación con la remisión al art. 155 Texto refundido de la Ley del Suelo 1992, donde, de hecho, se concretaba el contenido del deber de urbanizar, corroborando la tesis de que el legislador autonómico, hoy, al configurar para su propio territorio el específico alcance de ese contenido, mediante la enumeración detallada de las diversas partidas, está contribuyendo a esa modulación del cumplimiento de dicho deber —para la cual le caben, como sabemos, toda una serie de opciones incluso extremas—. [E.S.G.]

Estándares Urbanísticos

Nota: este análisis es previo al Decreto 123/2012, 3 julio, de estándares urbanísticos. Consecuentemente, deberá adaptarse al texto de esta norma en todo lo que resulte incompatible.

Bajo la denominación de estándares urbanísticos se engloban las superficies y porcentajes mínimos que han de reservarse para dotaciones en un plan parcial. Estos porcentajes de dotaciones y servicios se establecen en el Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978, en su Anexo «Reservas de Suelo Para Dotaciones en Planes Parciales». Estos estándares establecidos por el Reglamento de Planeamiento, hoy vigente en nuestro país en todas las Comunidades que no hayan desarrollado el suyo propio, y con carácter supletorio en todas aquellas que no hayan estipulado estos porcentajes mínimos en la correspondiente legislación autonómica, son olvidados o desconocidos con demasiada frecuencia tanto por autores especializados como por autoridades y responsables del urbanismo y de su interpretación y aplicación.

Las reservas mínimas de suelo para dotaciones dependen cuantitativa y cualitativamente de tres elementos del plan parcial:

1º) La naturaleza del polígono o unidad de actuación;
2ª) El número de viviendas y/o de habitantes y
3º) La edificabilidad total.

El Reglamento distingue en su Anexo citado tres tipos de polígonos según el carácter o el uso de las edificaciones que van a ocuparlo (Arts. 1 y 2):

a) Residenciales;
b) Industriales, y
c) Terciarias de Situación Primera (uso exclusivo terciario) y
d) Terciarias de Situación Segunda (uso mixto terciario y residencial)

La relación de las dotaciones a prever en los polígonos de plan parcial es la siguiente:

I- Sistema de espacios libres de dominio y uso público
II- Centros culturales y docentes.
III- Servicios de interés público y social (Usos Deportivo, Comercial y Social).
IV- Aparcamientos.

I- SISTEMA DE ESPACIOS LIBRES DE DOMINIO Y USO PÚBLICO

Con carácter general para todas las tipologías, se establece un módulo mínimo de reserva para el sistema de espacios libres de uso público del 10 por ciento de la superficie total del polígono. (Art.10 RP de 23/jun/78).

Como se ve, la reserva del 10% de espacios libres destinados a zona verde, es siempre de uso público. No así el dominio, que depende de la naturaleza del polígono.

En los polígonos Industriales y Terciarios (tanto los de Situación Primera como los de Situación Segunda), la totalidad del 10 por ciento reservada para espacios libres será de dominio público (arts. 11 y 12).

En los polígonos residenciales, dentro del 10 por ciento reservado para espacios libres, la superficie de dominio público se establece el art.10 en función del número de viviendas según la escala siguiente:

Hasta 500 viviendas: 18 m2 por vivienda (de los que 15m2 son jardines y 3m2 de juego infantil)
A partir de 500 viviendas: 21m2 por vivienda (de los que 15m2 son jardines y 6m2 juego infantil).

Si en el polígono residencial, la tipología de vivienda es unifamiliar aislada, el verde de dominio público puede reducirse hasta 18m2 por vivienda aunque se superen las 500 viviendas. (art.10)

Llegados a este punto, hacemos destacar el hecho de que son numerosos los Ayuntamientos y expertos que suponen, de forma evidentemente infundada, que la totalidad del 10% del suelo destinado a zonas verdes en los polígonos residenciales es siempre de dominio público por imperativo legal, cuando lo cierto es que por imperativo legal lo único que ha de ser público en estos polígonos es el uso y no el dominio, términos que se confunden o identifican con demasiada frecuencia.

Así por ejemplo, en un polígono residencial de 500 Has de superficie y 1000 viviendas, el 10% de reserva para espacios libres de uso público tendrá una superficie de 500.000 m2, de esta superficie serán de dominio público 21m2 x 1000 viv=21.000 m2, que no llega al 0,5%. Además, si en este polígono residencial, la tipología de vivienda fuera unifamiliar aislada, esta superficie se reducirá a 18m2 x 1000 viv=18.000 m2, que no llega al 0,4%.

Por el contrario en un polígono Industrial o Terciario (tanto exclusivo como mixto), de 500 Has. la reserva de espacios libres de uso público será de 500.000 m2 que serán de dominio público en su totalidad.

II- CENTROS CULTURALES Y DOCENTES

Se asignan en primer lugar las superficies mínimas de parcelas de uso escolar con la siguiente escala:

– Preescolar y guardería……………………..1000 m2

– EGB:

EGB de 8 unidades…………………………………5.000m2
EGB de 16 unidades……………………………….10.000m2
EGB de 18 unidades……………………………….11.000m2
EGB de 22 unidades……………………………….12.000m2
EGB de 24 unidades……………………………….14.000m2

– BUP:

BUP de 12 unidades………………………………….9.000m2
BUP de 18 unidades………………………………..12.000m2
BUP de 24 unidades…………………………………16.000m2

La actual denominación de preescolar y guardería es infantil.

La EGB corresponde hoy a Primaria y Secundaria.

El término unidad se corresponde con el de aula, clase o grupo. El número máximo de alumnos en cada unidad, conforme la legislación vigente en materia de educación, es la siguiente:

Unidad infantil… 25 alumnos.
Unidad de primaria… 25 alumnos
Unidad de secundaria… 30 alumnos
Unidad de BUP… 35 alumnos.
Unidad de Ciclo Formativo de Grado Medio… 30 alumnos.

II.1 En los polígonos residenciales la dotación de centros culturales y docentes es la siguiente (art.10):

Hasta 250 viviendas…………..10 m2 por vivienda.
Hasta 2000 viviendas…………12 m2 por vivienda (2m2 de infantil y resto primaria)
A Partir de 2000 viviendas….16 m2 por vivienda (2m2 infantil, 10m2 EGB y 4m2 BUP)

II.2 En los polígonos industriales no se establece reserva mínima de uso escolar (art2.2).

II.3 En los polígonos terciarios de uso exclusivo no se requiere reserva escolar, cuando se prevé en parte el uso residencial la reserva escolar será la correspondiente al número de viviendas previstas en la misma proporción establecida para los polígonos residenciales.

III- SERVICIOS DE INTERES PUBLICO Y SOCIAL

III.1 En los polígonos residenciales ha de reservarse suelo para Servicios de interés público y social en las siguiente proporción (art.10):

– Deportivo:

– Hasta 250 viviendas………………………….No se prevé reserva
– Hasta 1000 viviendas………………………..6m2 por vivienda
– A partir de 1000 viviendas………………..8m2 por vivienda

– Comercial:

– Hasta 250 viviendas……………………….2m2 por vivienda
(conjuntamente con el social)
– Hasta 500 viviendas……………………….1m2 por vivienda
– Hasta 1000 viviendas……………………..2m2 por vivienda.
– Entre 1000 y 2000 viviendas…………..3m2 por vivienda.
– A partir de 2000 viviendas……………..4m2 por vivienda.

– Social:

– Hasta 250 viviendas……………………….Dentro de la reserva conjunta de comercial y social.
– Hasta 500 viviendas……………………….3m2 por vivienda.
– Hasta 1000 viviendas…………………….4m2 por vivienda.
– A partir de 1000 viviendas………………6m2 por vivienda.

III.2 En los polígonos industriales (art.11.2):

– Deportivo…………………..2% (de la superficie total ordenada).
– Comercial…………………..1%
– Social…………………………1%

III.3 En los polígonos terciarios (art.12):

– Situación Primera (uso terciario exclusivo)…………………………4% (de la superficie total ordenada)
– Situación Segunda (uso mixto terciario y residencial)…………..6%

IV- APARCAMIENTOS

-1 plaza cada 100m2 construidos en todos los casos. (arts.10, 11 y 12 del Anexo al Reglamento de Planeamiento)

Es exigencia de la norma, que el plan parcial especifique los usos concretos de la reserva de equipamiento social, distinguiendo como mínimo el religioso, sanitario, asistencial, administrativo, cultural, recreativo y club de ancianos, en los polígonos residenciales (arts.10 y 12 del Anexo). Esta fundamental exigencia responde a la necesidad de impedir la excesiva inclinación de algunos planificadores a amparar bajo ambiguas denominaciones, usos que no responden realmente a dicha acepción. Así por ejemplo, ha estado bastante extendida la costumbre de destinar a usos terciarios o residenciales parcelas adscritas por el plan a equipamiento social, adoptándose calificaciones del tipo «equipamientos especiales» o imprecisiones similares, que amparaban en realidad promociones de uso terciario cuyas instalaciones de apoyo propias: salas de reunión, de conferencias, aulas de formación, salas de proyecciones etc., eran presentadas como de interés público y social. Más frecuente aún ha sido, y sigue siendo, presentar como equipamiento social el uso hotelero o de alojamiento colectivo, que legal y técnicamente son usos residenciales genuinos, sea cual sea su régimen de gestión o explotación, cuestión indiferente para la Ley, que en ningún caso los consideró incluidos en la relación de usos de interés público y social ni directa ni indirectamente.

En cuanto a la necesidad de reservar un espacio nunca menor del 10% de la superficie total ordenada para espacios libres de verde público, no es infrecuente que transcurrido algún tiempo, tales espacios se vean posteriormente reducidos, e incluso eliminados, en la revisión del Plan General sin otra justificación que la supuesta pérdida de vigencia de las anteriores previsiones y calificaciones del suelo, ante la elaboración de un nuevo Plan General y a la superior jerarquía de éste sobre los planes parciales. Ello sería posible si la reserva mínima del 10% de zonas verdes en cada polígono de plan parcial, se limitara a una cuestión de ubicación o de diseño del planeamiento correspondiente, pero esta reserva mínima de cada polígono, sea cual sea su naturaleza, no es un a mera opción del planeamiento, sino de un precepto legal cuyo incumplimiento en la modificación posterior (ya sea revisión o modificación puntual) dejaría en la ilegalidad al polígono considerado. La merma o supresión de los espacios procedentes del 10% de reserva para zonas verdes de los polígonos de plan parcial, sea cual sea la naturaleza del polígono o de la modificación, constituye una actuación ilegal por vulnerarse un precepto para el que no existe excepción. No se trata sin embargo de una actuación infrecuente que a menudo se salva con la simple invocación del «ius variandi» de la Administración. Lo cierto es que de la lectura exhaustiva y completa del marco normativo, no se desprende ni una sola excepción por la que el porcentaje mínimo del 10 % para zonas verdes pueda verse reducido y desde luego, no puede serlo en virtud del «ius variandi» que solo puede ejercitarse por la Administración en perfecta armonía y acatamiento de éste y los demás preceptos legales.

Autora: Teresa Saintgermain (Enji)