Suelo Urbano en España en España

Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Suelo Urbano. [aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»derecho-home»]

Terrenos de Suelo Urbano en la Ley de Costas

Tribunal Constitucional dice, en su sentencia de 5 de Noviembre de 2015:

«La disposición transitoria primera de la Ley 2/2013 establece el régimen de aplicación de la disposición transitoria tercera.3 LC 1988, que a su vez determinó el régimen aplicable a los terrenos que a su entrada en vigor estaban clasificados como suelo urbano.

En esencia, el régimen transitorio previsto en la disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas (LC) de 1988 pretendió acomodar las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar a los tramos de costa que ya estaban urbanizados. Concretamente dispuso, para los terrenos que estuvieran clasificados como suelo urbano a su entrada en vigor, la reducción de la anchura de la servidumbre de protección a veinte metros y la inaplicación de las determinaciones relativas a la zona de influencia. Con la reforma de 2013, dicho status se extiende a aquellos otros terrenos que, sin haber sido clasificados como suelo urbano, cumplieran en la misma fecha de entrada en vigor de la Ley de costas de 1988 uno de estos dos requisitos: (i) contaran con servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica) y estuvieran consolidados por la edificación en al menos un tercio de su superficie; o (ii) estuvieran comprendidos en áreas consolidadas por la edificación como mínimo en dos terceras partes de su superficie en municipios con planeamiento, que se reduce a la mitad en municipios sin planeamiento. Se cierra la norma estableciendo que a las nuevas construcciones en estos núcleos o áreas resultan de aplicación las prohibiciones recogidas en el art. 25 de la Ley.

El primer motivo de impugnación consiste en la infracción del art. 9.3 CE, en la medida en que legaliza la situación de núcleos o áreas que, a la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988, no estuvieran clasificados como suelo urbano, bajo condiciones nuevas que entrañan un escenario de futura litigiosidad e incertidumbre. Pese a que los recurrentes no lo especifican, cabe deducir que consideran vulnerado el principio de seguridad jurídica, objeción que no procede admitir, pues ni la existencia de condiciones nuevas (que en cualquier caso no lo son tanto, si se repara en lo dispuesto por la disposición adicional novena.3 del Reglamento de la Ley de costas de 1989) ni la eventual litigiosidad a que dé lugar la norma constituyen parámetros válidos para una censura de inconstitucionalidad.

Por otra parte, los requisitos que la disposición impugnada exige para asimilar el régimen transitorio del suelo urbano clasificado y no clasificado coinciden con los que estaban vigentes a la entrada en vigor de la Ley de costas 1988 para otorgar al suelo tal carácter urbano (arts. 78 y 81.2 del texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril). Y, como recuerda el Abogado del Estado, la reforma es plenamente coherente con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha consagrado el criterio de la fuerza normativa de lo fáctico para imponer la obligada consideración de un suelo como urbano, atendiendo a la existencia de los mismos servicios urbanísticos enumerados en la disposición impugnada y a la realidad de las áreas consolidadas por la edificación.

Sirve en suma para descartar la vulneración del principio de seguridad jurídica el mismo razonamiento que utilizó la STC 227/1988: “es obvio que las normas a las que se imputa la inseguridad no son normas inciertas o faltas de la indispensable claridad, no obstante la inevitable exégesis que de las mismas haya de hacerse; tampoco contradicen la jerarquía normativa y han sido formalmente publicadas; no inciden en irretroactividad desfavorable a los derechos individuales, aunque dispongan un nuevo régimen más restrictivo aplicable en lo porvenir a situaciones jurídicas preexistentes, cuyo respeto no puede producir una congelación del ordenamiento jurídico o impedir toda modificación del mismo, como ya se ha expuesto, y, por último, no incurren en arbitrariedad ni carecen de razonabilidad por relación a los lícitos propósitos con que el legislador pretende dar respuesta a la cambiante realidad social. De todo ello se sigue que la Ley no conculca el principio de seguridad jurídica, el cual, debe insistirse, no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico que se establece en un momento histórico dado en relación con derechos o situaciones determinadas” (fundamento jurídico 10).

Tampoco puede prosperar el segundo motivo de impugnación, basado en la vulneración de las competencias autonómicas en materia de ordenación territorial y urbanística. Ya en la STC 149/1991, nos pronunciamos sobre esta cuestión, afirmando como incuestionable que “la incidencia que todo ello tiene en las competencias urbanísticas de las Administraciones autonómicas y municipales correspondientes queda plenamente justificada en la medida en que, como ya se ha visto, también lo están las prohibiciones y limitaciones que, en relación al uso del suelo por razones medioambientales (art. 149.1.23 C.E.), se imponen en las zonas de servidumbre de protección y de influencia. Cabe aun añadir que este régimen transitorio encuentra además complementaria cobertura en la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.1 CE, ya que con él se garantiza que las limitaciones y servidumbres que establece la Ley no tengan una proyección desigual sobre las facultades de los propietarios según las diversas situaciones urbanísticas de los terrenos e inmuebles de su titularidad.” [FJ 8 D)].

Y así lo hemos ratificado en las posteriores STC 198/1991, de 17 de octubre, 87/2012, de 18 de abril, 137/2012, de 19 de junio, 34/2014, de 27 de febrero, y 5/2015, de 22 de enero. Como recuerda la más reciente de las citadas, la doctrina de la STC 87/2012 determina que “las Comunidades Autónomas no pueden establecer disposición alguna al respecto, ni siquiera para reproducir con exactitud las previsiones estatales, operación que quedaría vedada por la doctrina sobre la lex repetita sistematizada por la STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9, y cuyo origen último está en la STC 10/1982, de 23 de marzo, FJ 8, según la cual la reproducción de normas estatales en normas autonómicas es inconstitucional cuando la Comunidad Autónoma carece de la correspondiente competencia, salvo que —lo que no es el caso— la reiteración de la norma estatal sea imprescindible para el entendimiento del precepto (STC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 8)” (FJ 5).

En la citada STC 5/2015 determinamos asimismo que, más allá de la elaboración de un censo autonómico de edificaciones “a efectos meramente informativos, la norma autonómica no puede asociar consecuencia alguna a la inclusión de una determinada obra o instalación en el censo, pues ello sería tanto como intervenir, de forma indirecta, en el régimen de protección del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres, régimen que corresponde, como venimos diciendo hasta el momento, en exclusiva, al Estado” (FJ 7). En ejercicio de esta competencia exclusiva, la norma estatal que ahora examinamos respeta el marco competencial tanto en su dimensión normativa como ejecutiva, al fijar el completo régimen jurídico transitorio, deferir a las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas únicamente la delimitación o clasificación del suelo que en estos núcleos o áreas pueda ser considerado como urbano, y preservar la competencia estatal a través de la técnica del informe favorable en lo concerniente a la integridad y defensa del dominio público marítimo-terrestre.»

Suelo Urbano en el Derecho Urbanístico español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Suelo Urbano es descrito de la siguiente forma: A los efectos del artículo 8 de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones, tendrán la consideración de suelo urbano (en adelante SU):

• El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística.
• Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo.

Es doctrina consolidada por la jurisprudencia el considerar que la función de clasificación de un terreno como SU ha de responder a la realidad física de los hechos, quedando por tanto fuera del arbitrio del planificador.

Ahora bien, conviene advertir que los servicios cuya concurrencia determina la clasificación de un suelo como urbano —con arreglo al criterio de la urbanización— no se ciñen exclusivamente a los exigidos por el artículo 8 Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones, sino a los establecidos adicionalmente y, de modo complementario, por la legislación autonómica; en este mismo sentido y, por lo que se refiere al Suelo Urbano por consolidación, corresponde también a la legislación autonómica el definir los criterios concretos que la definen.

Suelo Urbano en las Comunidades Autónomas

Más allá de estas consideraciones, es de advertir también que en aquellas comunidades autónomas donde está vigente el Texto refundido de la Ley del Suelo 1976, rige lo establecido en su artículo 78 (en Cataluña, el artículo 115 Texto refundidoU.C. se asimila a este primer modelo estatal), y en aquellas otras donde lo está el Texto refundido de la Ley del Suelo 1992, rige el artículo 10 del mismo (en Navarra y Galicia, asimilables a este segundo modelo estatal, artículos 7 L.F.O.T.U. y 64 Ley del Suelo de Galicia). Tanto en un modelo como en otro, lo dispuesto en el precepto estatal se ha de complementar con el artículo 21 RP, en el cual se añade la previsión de que, en el criterio de la urbanización, los cuatro servicios habrán de reunir las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir.

Por su parte y, a excepción de la Comunidad Valenciana con la Ley de Arrendamientos Urbanos de la Comunidad Valenciana., el resto de comunidades autónomas que han adoptado una regulación propia al respecto, reiteran el contenido del precepto estatal básico, si bien algunas de ellas introducen pequeños matices diferenciadores en sus respectivos ordenamientos urbanísticos.

Analizando pormenorizadamente los contenidos de las diferentes comunidades autónomas y, comenzando por La Rioja, en el artículo 8 Ley OrgánicaT.U.R. aparece reproducido el enunciado básico estatal, si bien añade como requisitos adicionales para clasificar un terreno como SU por el criterio de la urbanización, la necesidad de la adecuación de los servicios y el enlace con la malla urbana preexistente. Por lo que al criterio de la consolidación se refiere, la misma Ley distingue entre municipios de más de 25.000 habitantes —en cuyo caso será SU aquel en cuya superficie la edificación ocupe los dos tercios de los espacios aptos para la misma— y el resto de municipios —en los que bastará con que ocupe la mitad de dichos espacios.

Otras Comunidades Autónomas

Próxima a la redacción estatal se encuentra también Aragón, la cual exige, en el artículo 8 Ley Urbanística de Aragón, la concurrencia de los servicios ya conocidos para caso de clasificar el SU por el criterio de la urbanización, y generaliza sin distinción alguna el tradicional de la ocupación de los dos tercios por la edificación para clasificarlo como tal por el de consolidación.

Castilla y León, por su parte, sigue el esquema de las dos anteriores en lo atinente al criterio de la urbanización y generaliza el requisito de la ocupación en sólo la mitad de la superficie en el caso del criterio de la consolidación. Ahora bien, como presupuesto previo común a ambos criterios, el artículo 8 Ley Urbanística de Castilla y León requiere que los terrenos formen parte de un núcleo de población en congruencia con el modelo territorial asumido, modelo este detallado por la propia Ley en su Exposición de Motivos.

La única autonomía que introduce una variante conceptual es la Comunidad Valenciana, puesto que del artículo 8.4 Ley de Arrendamientos UrbanosCOV se infiere que la técnica de la clasificación del suelo se pone al servicio de la específica estrategia legal en materia de gestión. A mayor abundamiento, será SU aquél en el cual la gestión haya de desarrollarse mediante actuaciones aisladas (art. 9.2 Ley de Arrendamientos UrbanosCOV),mientras que será urbanizable —aun cuando fuese clasificable como urbano con arreglo a los criterios tradicionales— aquel en el cual haya de efectuarse mediante actuaciones integradas.

Siguiendo el análisis comparativo y, por lo que al Derecho castellano—manchego se refiere, el artículo 45.1 LOTAUCAMAN define el SU con arreglo a los tres criterios tradicionales, si bien introduce para ello ciertas matizaciones: en el criterio de la urbanización, los servicios exigidos son los que otorgan la condición de solar; en el de la consolidación, aparte de la edificación en los dos tercios de la superficie, se requiere una suficiencia adicional de los servicios prestados por las respectivas redes, y, en el de la urbanización en virtud de ejecución de planeamiento previo, también se requiere para los terrenos afectados haber alcanzado dotación de servicios propia de solares.

En las Islas Canarias, el artículo 50 a) Ley Orgánica del Tribunal ConstitucionalAN, aunque reproduzca con pequeños matices los tres criterios en los términos tradicionales, exige como requisito previo en todos ellos el de la integración real o potencial en la malla urbana.

Municipios

Por último, es de indicar que en los municipios que carezcan de planeamiento general, a tenor de lo preceptuado en el artículo 11 Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones, los terrenos tendrán la consideración de SU siempre que cumplan con los criterios establecidos en el artículo 8 del mismo cuerpo legal.

Obviamente, los terrenos clasificados como SU en los Planes y Normas vigentes en el momento de entrada en vigor de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones, estarán sujetos al régimen urbanístico del SU establecido en la misma, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado a) de su Disposición Transitoria Primera. [F.O.B.]