Consejo de Estado en España en España en España

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Consejo de Estado en la Constitución de 1812

El artículo 236 del texto constitucional establecía que el Consejo de Estado es el «único Consejo del Rey, que oirá su dictamen en los asuntos graves gubernativos, y señaladamente para dar o negar la sanción a las leyes, declarar la guerra, y hacer los tratados».

Ley Orgánica por la que se modifica la LO 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado

Se decidió modificar, en el año 2004, la Ley orgánica que regulaba el Consejo de Estado, al que se refiere el artículo 107 de la Constitución Española como el supremo órgano consultivo del Gobierno.

Su regulación previa estaba contemplada en la L.O. 3/1980 de 22 de abril. La reforma incorporó al Consejo de Estado a los ex-presidentes del Gobierno, creando la categoría del consejero nato con carácter vitalicio por ser esta, dice la norma modificadora, la que mejor se adecua a las tareas que habrán de desempeñar, todo ello sin perjuicio de que en el futuro desarrollo reglamentario se determine más precisamente su estatuto jurídico personal.

Independencia Orgánica respecto al Gobierno

Según la Constitución Española, es el “supremo órgano consultivo del gobierno”, no diciendo nada sobre su independencia o neutralidad. La Ley Orgánica otorga al Gobierno las facultades de nombramiento del Presidente y de los Consejeros Permanentes y Electivos. A pesar de que el Presidente es destituido discrecionalmente por el Gobierno, es un órgano independiente porque los Consejeros Permanentes no pueden ser removidos de por vida ni los electivos en un plazo de cuatro años. No obstante, la consideración de que el Consejo es más un órgano de control que consultivo y que comparte poderes decisorios con el Tribunal Supremo en materia de resolución de conflictos de atribuciones entre la Administración y los Tribunales, justificaría su incardinación en la categoría de los órganos constitucionales.

Su rol en Materia de Urbanismo

La protección de las zonas verdes, cuya garantía quiso el legislador preservar con tanto empeño por considerarlas elemento esencial de la calidad ambiental de las poblaciones, ha quedado relegada por algunos magistrados, a una simple cuestión discrecional de los sucesivos gobernantes municipales.

Una reciente sentencia del magistrado Cancer Lalanne, despeja la incertidumbre suscitada por la falta de referencia al Consejo de Estado en la LOPJ y la LJCA en cuanto al órgano jurisdiccional competente para el conocimiento de los recursos deducidos contra los actos de dicho órgano. Es la STS 8696/2001, 13 octubre 2000; en ella el Tribunal Supremo hace una distinción de aquellas cuestiones derivadas de la actuación del Consejo de Estado susceptibles de recurso ante el Supremo Organo Jurisdiccional, delimitándolas a las cuestiones de contratación y/o personal, declarando en cuanto a la actuación propia del Consejo, que se desarrolla a través de dictámenes, que éstos, sean o no vinculantes, no son recurribles en ningún caso. Lo que aquí nos interesa destacar de la sentencia no es su objeto propiamente dicho, sino su descripción de la naturaleza y la función del Supremo Organo Consultivo, para entender mejor la importancia y trascendencia que el legislador del suelo quiso dar a la preservación de las zonas verdes. Esta es la descripción que hace la sentencia del Consejo de Estado:

«La relevancia constitucional del Consejo de Estado ha sido puesta de manifiesto por el Tribunal Constitucional. Así la sentencia 56/1990, de 26 de marzo… establece que «el Consejo de Estado no forma parte de la Administración activa…, tiene en realidad el carácter de órgano de Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia Constitución establece.» En similares términos se pronuncia la sentencia 204/1991, de 26 de noviembre… El hecho de que no forma parte de la Administración activa, su autonomía orgánica y funcional, garantía de objetividad e independencia, le habilita para el cumplimiento de esa tarea»

Estas características de relevancia, autonomía, objetividad e independencia del supremo órgano consultivo, ponen de relieve la enorme importancia que el legislador del suelo dió a las zonas verdes como garantía de salubridad y calidad ambiental en el desarrollo urbanístico, al encomendar expresamente al Consejo de Estado el papel de preservarlas, consciente de la amenaza de la especulación inmobiliaria, que inevitablemente se cierne siempre sobre esos espacios libres.

En la modificación de las zonas verdes, el criterio del Consejo de Estado para otorgar su dictamen favorable, se ha centrado siempre en la comprobación de dos cuestiones esenciales: la concurrencia de justificación suficiente para la modificación propuesta y que ésta no suponía merma de los espacios libres por compensarse su pérdida o disminucion con nuevos terrenos.

Como ejemplo de la posición del Consejo frente a las propuestas de modificación de zonas verdes, sirve su Dictamen Nº 55.583 de 27/6/91, Sección Sexta, al que pertenece el siguiente extracto:

«La autovía N-401 (Madrid-Toledo) limita al Norte y al Oeste del Sector de La Laguna, a lo largo de unos 800 metros. Pues bien, la superficie destinada a zona verde es una franja de alrededor de 80 m. de anchura, que bordea por el lado sur y este el mencionado vial, separándolo del suelo urbanizable…

Puede fácilmente colegirse de lo expuesto que la ubicación escogida para la zona verde es, probablemente, una de las menos indicadas, no sólo por el eventual riesgo de atropellos u otros accidentes en la calzada, sino por el carácter ruidoso e insano de los bordes de las carreteras. Se comprende el interés de aprovechar al máximo los bordes de las autovías en las que no está permitido construir, pero ello no puede perjudicar en modo alguno los intereses generales de la población, que se verían lesionados con el cambio de las zonas verdes que se propone.

Este Alto Cuerpo ha considerado reiteradamente que la zona verde o espacio libre son conceptos cualitativos, no cuantitativos; así, en dictamen de 17 de marzo de 1988 (num.50.847) se indicaba: «Como tiene señalado este Consejo de Estado, el concepto de zona verde no debe calificarse únicamente por su amplitud espacial, sino que han de tomarse en consideración las circunstancias específicas de cada caso.» En el asunto consultado, la inconveniente situación de la zona verde propuesta como sustitutoria de la localizada en suelo urbano es criterio determinante para rechazar la Modificación»

Podemos decir que los espacios verdes han contado con la adecuada defensa buscada por el legislador, hasta la aparición en 1990 de la desafortunada y errónea sentencia R1310/90 de 13 de febrero del Ponente Esteban Alamo, en la que este magistrado, introduce la confusión en el concepto de la «revisión», referido hasta entonces a la adaptación de los planes a la nueva legislación del suelo, identificándolos con las posteriores revisiones periódicas de los planes ya desarrollados de acuerdo con la nueva legislación del suelo. Es obvio que la regulación de las zonas verdes anteriores a la promulgación de la Ley del Suelo no era la misma que la de las zonas verdes calificadas por la nueva legislación, por lo que los preceptos que regulan la vigencia y revisión de los planes en la Sección Quinta del TRLS 1976, entre ellos el art.50, solo son de aplicación a las zonas verdes calificadas como tales en cumplimiento de dicha Ley del Suelo y no a las anteriores.

En esta sentencia, en la que peor primera vez se equipara el tratamiento jurídico de las zonas verdes preexistentes a la ley del Suelo con las calificadas con arreglo a esta Ley, el magistrado no invoca ningún precepto legal en apoyo de su tésis, no podía hacerlo ya que no existen tales preceptos que eximan a las revisiones de los planes del preceptivo dictamen del Consejo de Estado para modificar las zonas verdes, tan sólo se apoya el magistrado, suponiendo que se trata de situaciones equivalentes, en las sentencias del TS dictadas en los años 80 para resolver las situaciones de adaptación de los Planes a la nueva Ley del Suelo, en particular, las dictadas en relación el Area Metropolitana de Barcelona.

La confusión del magistrado radica por lo tanto en considerar iguales los planes urbanísticos elaborados con anterioridad a la promulgación de la Ley del Suelo, que es la situación estudiada en las sentencias que este magistrado invoca, con los planes elaborados con arreglo a la nueva legislación del suelo, que es la situación concreta de su sentencia, y a partir de esta errónea equiparación de situaciones jurídicas esencialmente distintas, sostiene que el dictamen exigido en el art.50 de la Ley del Suelo no es necesario para las «revisiones» de los planes, sin aclarar si se está refiriendo a los planes elaborados con arreglo a esta ley, o, a los anteriores.

Con esta sentencia como precedente, el mismo magistrado vuelve a ratificarse en su error en la de 10 de mayo del mismo año (R4059/90), en la que tampoco cita precepto legal en apoyo de su posición y continúa sin percatarse que en las correctísimas sentencias que tambien continúa invocando, además de comprobarse que no se había dado la modificación de zonas verdes pretendida por los recurrentes, los terrenos discutidos no habían sido planificados con arreglo a la Ley del Suelo sino con anterioridad a su promulgación, por lo que difícilmente podían estar sujetos en su revisión, al dictamen previsto por la nueva legislación en su art.50, para las zonas verdes generadas en virtud de sus propias previsiones, fundamentalmente, la cesión obligatoria del 10% del terreno de cada sector.

Este desafortunado y erróneo precedente, en el que se identifican las reglas de la revisión de los planes anteriores a la LS con las de los ejecutados bajo el imperio de esta Ley, fue adoptado con sorprendente rapidez y ciego entusiasmo por los magistrados del TS, Barrio Iglesias, Yague Gil, y Enriquez Sancho, que a su vez se encargaron de añadir y ampliar las excepciones de la «revisión», a los restantes preceptos que regulan la vigencia y revisión de los planes en la Sección Quinta del TRLS 1976, hasta dejar la «revisión» en una especie «limbo normativo», y a expensas de la improvisación de cada magistrado. Otros magistrados han seguido tambien esta corriente «desreguladora» de las revisiones, aunque de una forma más pasiva e intermitente que los anteriores, estos son Rodriguez Zapata, Ramos Iturralde, Jiménez Hernandez y Sanz Bayon.

Aunque quedan magistrados del TS que no se han dejado contaminar aún por esta corriente, lo cierto es que las zonas verdes y los restantes derechos urbanísticos de los ciudadanos, relativos a las revisiones de los planes, ya no reciben en esa sede judicial la protección prevista en la Sección Quinta del TRLS 1976. Al Consejo de Estado ya no llega ninguna solicitud del dictamen exigido en el art.50, porque, tal como cabía esperar, ahora cuando los Ayuntamientos desean recalificar una zona verde solo tienen que denominar «revisión» a la modificación del Plan, tal como les ha invitado a hacer la tésis «Esteban Alamo» para eludir el dictamen del Consejo de Estado. Las «revisiones» y la pérdida paulatina de los espacios verdes procedentes del 10% de cesión obligatoria, van ahora unidas en un aumento exponencial. La moda de la «Modificación Puntual» del período 80-90 ha dado paso a la moda de «la Revisión del Plan» del período 90-2000.

A pesar de esta laxitud judicial en relación con las revisiones, y más en concreto, con la descalificación de zonas verdes procedentes del 10% de cesión obligatoria, lo cierto es que hoy por hoy, el 10% de cesión para espacios verdes libres, continúa siendo un mínimo legal obligatorio y generalizado para todos los sectores o polígonos, sobre el que los Ayuntamientos no tienen disponibilidad discrecional, ya sea a través de modificaciónes o de revisiónes, porque la Ley del Suelo no ha establecido diferencia alguna en este aspecto. Podrá darse el caso de que esas zonas verdes hayan de ser modificadas por concurrir una circunstancia de interés general, como la construcción de una infraestructura de carreteras u otra similar, y podrá suceder tambien, que su compensación en otra zona resulte difícil o imposible, pero en todo caso, la modificación, venga de la instancia que venga y sea cual sea su tramitación específica, puesto que la Ley no ha previsto excepciones, ha de contar con el dictamen favorable del Consejo de Estado y si en esta institución, se reconociera la imposibilidad de compensarla en otra zona, habrá de indemnizarse su supresión o cambio de destino, no al Ayuntamiento que lo recibió gratuitamente y sólo para el fin previsto en el plan y en la Ley, sino a quienes soportaron solidariamente la carga de su cesión gratuita y en función de la cuota de reparto en el aprovechamiento urbanístico que a cada uno le fué asignada en el planeamiento del polígono o unidad de actuación.

No han faltado quienes han querido ver en el actual desorden sistemático creado por la jurisprudencia de estos magistrados, una estrategia conscientemente perseguida por los menos escrupulosos, para desposeer al Consejo de Estado de su papel de garante de las zonas verdes que la LS les ha encomendado, ya que estos espacios libres en medio de areas consolidadas llegan a convertirse en áreas altamente codiciadas que alcanzan valores altísimos con una simple decisión recalificadora. El legislador tuvo olfato al suponer que no era suficiente garantía la de los tribunales, pero se quedó corto en su desconfianza al no haber previsto que el riesgo no se limitaba a la posible pasividad del juzgador en la defensa de las zonas verdes procedentes de cesión obligatoria, sino en que se llegara al punto de desposeer en la práctica al Consejo de Estado de su cometido, al sustituirse en el TS la objetividad de la Ley por la subjetividad de los magistrado, hasta el punto de propiciar el uso fraudulento de la «revisión» como medio de alterar o suprimir las zonas verdes eludiendo las cargas y garantías exigidas por la LS, entre ellas, el dictamen del Consejo de Estado.

En la actualidad, las zonas verdes, cuya garantía quiso el legislador preservar con tanto empeño por considerarlas el elemento esencial de la calidad ambiental en el desarrollo urbanístico de las poblaciones, han sido relegadas por los magistrados mencionados, a una simple cuestión discrecional de los sucesivos políticos municipales.

Autora: Teresa Saintgermain (Injef, 2001)

Evolución Histórica del Consejo de Estado: Antecedentes Histórico-Legislativos

Está disponible toda la legislación promulgada en España, en su texto original, en la recopilación legislativa histórica de la plataforma sobre leyes españolas.

Relaciones Exteriores en la Legislación Histórica de España

Para una aproximación histórica, y en relación con Corona en la legislación histórica, véase también las entradas publicadas sobre Relaciones Exteriores en esta enciclopedia jurídica española.

Contexto histórico de Consejo de Estado

Véase información, asimismo, sobre la evolución de la legislación y las iniciativas regulatorias que han afectado a Consejo de Estado a lo largo de la historia española.

El Consejo de Estado a Partir de la Constitución de 1978

Perdidas las características funcionales y orgánicas que históricamente determinaron su creación, el Consejo de Estado pudo haber sido silenciado por la Cº de 1978 e, incluso, suprimido y las funciones de asesoramiento jurídico pudieron ser cubiertas por otra institución como la Dirección General de lo Contencioso del Estado y otro cuerpo de funcionarios letrados. Sin embargo, pervive y aseguró su continuidad institucional porque los constituyentes de 1978 lo citaron (art 153) para exigir su dictamen preceptivo en el ejercicio de la delegación de materias de titularidad estatal a las CCAA y, sobre todo, porque en función de lo dispuesto en el art. l07, lo configuraron como «supremo órgano consultivo del Gobierno», remitiendo a una Ley Orgánica la regulación de su composición y competencia.

Regulación jurídica

Constituyen su actual regulación:

• La LO 3/1980 del Consejo de Estado, modificada por la LO 3/2004.
• Junto a su Reglamento Orgánico aprobado por RD 1674/1980 modificado por el RD 449/2005.

La LO de 1980 lo configura también como órgano consultivo, con separación orgánica del Gobierno, pero cuyos miembros son, en su inmensa mayoría de nombramiento gubernamental, y con iguales competencias a las que ejercía en el régimen anterior.

Naturaleza: esta separación orgánica -en el sentido de que tiene Presidente propio y no forman parte de él los Ministros- más el carácter preceptivo o, en algunos casos, vinculante de sus dictámenes permite cuestionar su naturaleza, es decir, si es un órgano consultivo o más bien de control.

La calificación como órgano de control parece la más adecuada, en términos generales, con esos datos de la independencia funcional y de la intervención preceptiva, que parecen establecidos para preservar determinadas aplicaciones del OJ., de una intervención e interpretación exclusiva del Gobierno o de la Admón, por muy bien que pudiera estar asesorada por otros órganos. La intervención del Consejo de E. tiene una finalidad cuasi- fiscalizadora, orientada a que el Gobierno y la Admón sigan en estas materias el parecer del Consejo, so pena y sanción de que sus actuaciones, o bien no sean válidas si se omite la petición del informe, o sufran una desautorización material (no formal porque la decisión contraria a la consulta es válida) si el Gobierno, o la respectiva Admón, deciden en contra de la opinión del Consejo. Además, cuando su informe no solo es preceptivo, sino también vinculante, se convierte en copartícipe de la competencia ya que no cabe otra decisión válida que la conforme a la suya.

La caracterización como órgano de control, pese al apelativo de consultivo, se desprende de las garantías de que se le inviste, que son:

• Las propias de los órganos judiciales: “ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia”.
• por la finalidad de sus intervenciones, propias también de éstos: “se velará por la observancia de la Cº y del resto del OJ”.

El control que ejerce el Consejo es básicamente jurídico pero puede extender sus opiniones a la oportunidad y conveniencia de los proyectos de disposiciones y resoluciones que se le consultan. Ahora bien, si el Consejo controla, más que auxilia y asesora, al Gobierno y a otras Ad.P, es normal que el ejecutivo trate, a su vez, controlar en lo posible su funcionamiento. Para esto dispone de la facultad de nombramiento de su Presidente, de los Consejeros permanentes y electivos.

Fuera de las materias en que es preceptivo su dictamen, El Consejo de E. actúa como órgano consultivo en cualquier asunto que estime el Gobierno o demás miembros de éste y los Consejeros de las CCAA. Esta vía se utilizará más que por la real necesidad de la asistencia técnica, para el supuesto en que el órgano consultante desee reforzar o descargar parte de la responsabilidad de su decisión en la autoritas institucional del Consejo.

El art 38 de la LO del Poder Judicial de 1985 ha convertido parcialmente al Consejo en órgano constitucional decisorio de los conflictos de competencias entre la Admón y los Tribunales. Ahora, con la creación de un órgano, el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción por la LO 2/1987, paritario de 2 Magistrados del TS y 3 Consejeros Permanentes del Consejo de Estado, presidido por el Presidente del TS con voto de calidad, el Consejo va a participar en la resolución de los conflictos, adquiriendo una superioridad política y jurídica que no corresponde con su carácter de órgano consultivo del Gobierno.

La LO de 2004 desarrollada por RD 2005, ha encomendado al Consejo otras funciones menos relevantes: “realizar estudios, informes o memorias que el Gobierno le solicite y elaborará las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gobierno le encomiende”, tarea que ya encajaba en sus funciones sin necesidad de reforma. Otra, que es la verdadera causa de la Ley, es la crear una categoría de Consejeros natos vitalicios para los ex Presidentes del Gobierno, con el sueldo y status de los Consejeros permanentes, además del que les corresponda como ex Presidentes.

Composición

El Presidente

Nombrado libremente por el Consejo de Ministros mediante RD entre juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado.

El Pleno

El Pleno del Consejo se compone de:

• Los Consejeros Permanentes.
• Consejeros natos vitalicios.
• Consejeros Natos.
• Consejeros Electivos y
• El Secretario General.

Consejeros Permanentes

Constituyen el elemento estable y profesional (con status económico igual o superior a los Magistrados del Tribunal Supremo), les corresponde la Presidencia de las Secciones en que se divide el Consejo y junto con el Presidente y el Secretario General forman la Comisión Permanente. Son los titulares de cargo público más protegidos del Estado, pues son nombrados por el Gobierno con carácter inamovible sin límite de tiempo, injubilables por edad.

Consejeros Electivos

Sin retribuciones fijas, son 10, nombrados por el Gobierno por período de 4 años, entre personas que han ostentado cargos relevantes en los Poderes del Estado (Diputados, Senadores, Rectores de Universidad, Embajadores, etc). Dos de ellos habrán de haber desempeñado el cargo de Presidente del Consejo Ejecutivo de CCA por un período mínimo de 8 años. Su mandato será, pues de 8 años (art 9.2).

Consejeros Natos

Son los que ostentan determinados cargos públicos que, con excepción del Presidente del Consejo General de la Abogacía y de los Presidentes de Reales Academias (Española, Ciencias Morales y Políticas, y Jurisprudencia y Legislación), son de nombramiento gubernativo (Fiscal G. del Estado, Director G. de lo Contencioso, Presidente de la Comisión G. de Codificación, Director del Centro de Estudios Constitucionales), conservarán su condición en tanto ostenten el cargo.

Consejeros Natos Vitalicios

Ostentan esta condición todos los ex Presidentes del Gobierno que decidan incorporarse al Consejo. Además de formar parte del Pleno, podrán desempeñar los cometidos que se prevean en el Reglamento orgánico, el cual incluirá las disposiciones respecto a su cese, renuncia o suspensión. Su estatuto personal y económico será el de los Consejeros Permanentes (sueldos de máximo nivel, además del correspondientes como ex Presidentes).

Comisión Permanente

Integrada por:

• Presidente del Consejo y
• Consejeros Permanentes.

Comisión de Estudios

Su Presidente es también el del Consejo, integrada por 2 Consejeros Permanentes, designados por el Pleno a propuesta de su Presidente, y el Secretario General.

Letrados

El Consejo de Estado está asistido por un Cuerpo de Letrados. De entre los Letrados Mayores (superior categoría) se nombra el Secretario General del Consejo. Las unidades operativas del Consejo son las Secciones, en número de 10, presididas por un Consejero Permanente.

Competencias

El Consejo debe emitir informes de los asuntos que someten a su consulta el Gobierno o sus miembros. El Pleno o la Comisión Permanente podrán elevar al Gobierno propuestas que juzgue oportunas sobre cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugiera.

Informe Preceptivo

Las más importantes competencias son las de este informe, en las que actúa como órgano de control jurídico, distinguiendo la LO las que debe emitir el Pleno de las que corresponde a la Comisión Permanente.

El Pleno deberá ser consultado sobre materias que se refieran a:

• Anteproyectos de reforma de la Constitución, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo.
• Anteproyectos de leyes o de disposiciones reglamentarias que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento y desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales (ver su concepto, así como tratado internacional, acuerdo internacional administrativo, acuerdo internacional medioambiental, acuerdo internacional no normativo, y acuerdo internacional sobre el transporte de mercancías perecederas o acuerdo ATP) y del Dº comunitario europeo.
• Ejercicio de la función legislativa reglamentaria, como sobre los proyectos de decretos legislativos (los que desarrollan una Ley de Bases), y anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones advas que afecten a la organización, competencia y funcionamiento del Consejo de Estado.

El Pleno deberá informar:

• materia de relaciones internacionales: sobre las dudas o discrepancias en la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios o acuerdos internacionales (ver su concepto, así como tratado internacional, acuerdo internacional administrativo, acuerdo internacional medioambiental, acuerdo internacional no normativo, y acuerdo internacional sobre el transporte de mercancías perecederas o acuerdo ATP) en los que España sea parte, acerca de los problemas jurídicos que suscite y las reclamaciones que se formalicen.
• Sobre las transacciones judiciales y extrajudiciales acerca de los Dº de la Hacienda Pública y para sometimiento o arbitraje de las contiendas que se susciten respecto a las mismas.
• Sobre la separación de Consejeros Permanentes.
• Sobre asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial transcendencia o repercusión.

Aunque el informe parece configurarse en estas materias como preceptivo, su omisión no tendrá consecuencias jurídicas, puesto que el posterior acto del Gobierno o da lugar a leyes, no fiscalizables judicialmente, o no da lugar a actos advos, como ocurre en la mayoría de las eventuales consultas sobre problemas internacionales.

La realidad es que la función ordinaria del Consejo se canaliza a través de las competencias de la Comisión Permanente. Sobresalen las cuestiones que tienen relación con el control de la potestad reglamentaria que se ejercite en ejecución, cumplimiento y desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales (ver su concepto, así como tratado internacional, acuerdo internacional administrativo, acuerdo internacional medioambiental, acuerdo internacional no normativo, y acuerdo internacional sobre el transporte de mercancías perecederas o acuerdo ATP) o en ejecución de las Leyes, así como de sus modificaciones.

Sentencias del TS en 1987 pusieron en entredicho esta competencia aduciendo que el informe del Consejo es un trámite que tiene por finalidad efectuar un control previo de la legalidad de la norma que se pretende elaborar y que puede ser suplido por razones de economía procesal, por el control posterior del TS. Señalan también que “resulta imposible encontrar en el ordenamiento en vigor apoyatura en favor de la tesis de que el Reglamento ejecutivo necesite para su perfección de la concurrencia de dos voluntades, la del Consejo de E. y la del Gobierno”.

La Sala Especial de Revisión en 1989 afirma que “a través del informe preceptivo el Consejo de E. ejerce un control que no es mero formalismo (…) sino que actúa como una garantía preventiva, para asegurar en lo posible el imperio de la Ley, por lo que no es correcto volatilizar este trámite (…) y sustituirlo por un control judicial posterior… ”Queda descartada también, la obligatoriedad de la consulta al Consejo de las disposiciones que en ejecución de leyes aprueben las CCAA cuando tengan competencia exclusiva.

La Comisión Permanente deberá informar sobre supuestos de relaciones del Estado con las CCAA como:

• Los Anteproyectos de Ley Orgánica de transferencia o delegación de competencias estatales a las CCAA.
• Control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado.
• Impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA ante el TC, con carácter previo o posterior ala interposición del recurso (art 22.6). En éste último caso, el Gobierno acordará en la misma sesión interponer el recurso y formular la consulta.

Competencias de la Comisión Permanente

Se le asignan las tradicionales competencias consultivas sobre los conflictos de atribuciones entre los distintos Departamentos Ministeriales:

• Sobre nulidad, interpretación y resolución de los contratos y concesiones advas cuando se formule oposición por parte del contratista.
• Concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito.
• Concesión de monopolios y servicios públicos monopolizados.

De posterior atribución, pues tienen su origen en la Ley de Régimen Jurídico de la Admón del Estado o en la Ley de Procedimiento Administrativo, son:

• Informar los recursos advos de súplica o alzada que deban conocer en virtud de disposición expresa de una Ley, el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno o la Presidencia del Gobierno.
• Recursos administrativos de revisión.
• Revisión de oficio de las disposiciones reglamentarias y los actos advos en los supuestos previstos por las Leyes.
• sobre reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Admón del Estado, a partir de 6.000 euros, o de la cuantía superior que marquen las Leyes.
• atribuye también, con carácter residual, todo asunto en que se diga que debe consultarse a la Comisión P. o al Consejo y no se atribuya la consulta al Pleno.

La Comisión de Estudios

Creada por LO 3/2004, ordenará, dirigirá y supervisará la realización de los estudios, informes o memorias encargados por el Gobierno y emitirá juicio acerca de su suficiencia y adecuación al encargo recibido.

Elaborará las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gobierno encomiende al Consejo de Estado. Para la elaboración de estudios informes y propuestas podrá llegar a acuerdos de colaboración con el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. No el Consejo de Estado como corporación, pero sí sus miembros más profesionales:

Consejeros Permanentes y los Letrados podrían ser investidos por el Gobierno de determinadas misiones, que la LO define como “desempeño de cometidos especiales y participación en comisiones de estudio para cuestiones de singular relevancia o interés público” (vieja tradición de la que no se ha hecho uso).

Funcionamiento

Corresponde a las Secciones preparar el despacho de los asuntos que deben llevar al Pleno o la Comisión Permanente y a esta última desempeñar la ponencia de los asuntos en que el Consejo en Pleno haya de entender. El Consejo puede solicitar al órgano consultante que se complete el expediente con cuantos antecedentes, informes y pruebas que se estimen oportunas. Pudiendo ser informado por escrito o de palabra.

Ante el Consejo se articula un trámite de audiencia en favor de los interesados en los respectivos expedientes sometidos a consulta. La audiencia se concede por acuerdo del Presidente, de oficio o a petición de los interesados, y se concederá en todo caso cuando en la consulta esté directamente interesada una CCA, y así lo manifieste.

Regla del Secreto

Sobre el contenido de las deliberaciones y de los términos de la votación, se impone a todos los miembros del Consejo y personal auxiliar en todo tiempo y sobre las propuestas y acuerdos únicamente mientras no estén resueltos.

Dictámenes

No son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario, aunque se establece una limitación y una carga formal para disentir del informe del Consejo de E.(reminiscencia de cuando el Consejo ejercía funciones judiciales).

• Limitación: afecta a los Ministros, quienes pierden la competencia en favor del Consejo de Ministros para resolver los asuntos en que, siendo preceptiva la consulta al Consejo, el Ministro consultante disienta del dictamen de aquél. Si el Ministro resuelve por sí mismo, su acuerdo estaría afectado por un vicio de incompetencia jerárquica.
• La carga formal: afecta a todas las disposiciones y resoluciones informadas por el Consejo, su inobservancia no tiene ninguna sanción o relevancia jurídica. En los casos de disentimiento, e1 órgano que ha solicitado la consulta debe hacer constar en la resolución que ésta se adopta «oído el Consejo de Estado», lo que equivale a decir que no se ha seguido su opinión. Lo contrario sería «de acuerdo con el Consejo de Estado».

El dictamen será preceptivo para las CCAA que carezcan de órgano consultivo propio en los mismos casos previstos por la Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondencias.

Para asegurar la preeminencia del Consejo sobre cualquier otro órgano análogo, se impone la regla de que en los asuntos que el Consejo hubiera dictaminado no podrán remitirse después a informe de ningún otro cuerpo u órgano de la Admón del Estado; y en los que hubiera dictaminado la Comisión Permanente solo podrá informar el Consejo de Estado en Pleno.

Tras la última reforma de su LO, el Consejo se ha configurado como el órgano supremo consultivo únicamente del Gobierno del Estado (art 20.1 y 23), ajustándose así a la dicción literal del art 107 CE. Según STC, cuando una Ley exige el dictamen previo del Consejo, éste puede ser sustituido por el de órganos de similares características que hayan creado las CCAA en virtud de sus competencias: “siempre que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica… ”, y que “la intervención del órgano consultivo autonómico excluye la del Consejo de E., salvo que la Cº, los Estatutos de Autonomía, o la Ley Autonómica establezcan lo contrario para supuestos determinados”.

Consejos Consultivos Autonómicos

La configuración que realiza el art 107 CE del Consejo, no descarta que su actuación se extienda al ámbito autonómico, pero tampoco la impone, posibilitando la aparición de homólogos territoriales que ofrecían una garantía de control a la legalidad análoga.

Algunos Estatutos de Autonomía contemplaron esta posibilidad: el de Canarias, Cataluña y Extremadura.

En STC 1992, se estima constitucionalmente lícita la sustitución del informe preceptivo del Consejo de Estado por el que pudieran dictar los Consejos autonómicos siempre fueran órganos análogos. La mayoría de las CCAA se dotaron de ellos.

Distinto es el caso de Cataluña que dispone de dos órganos consultivos:

• El Consejo Consultivo: vela porque las normas estatales y autonómicas guarden el respeto debido a la Cº y al Estatuto.
• La Comisión Jurídica Asesora: para salvaguardar la legalidad de los decretos legislativos, reglamentos y disposiciones generales dictados en ejecución de las leyes y sus modificaciones, así como el informe de expedientes advos, autonómicos y locales.

Todos los Consejos Consultivos se configuran como órganos colegiados. En unos casos sus integrantes son elegidos por el Gobierno, en otros, una parte por el Ejecutivo y otra por el Parlamento por mayoría cualificada. La selección se hace entre juristas de reconocido prestigio, exigiéndoles experiencia profesional y en algunos casos la condición política de miembro de la CCA.

La especial configuración de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno vasco hace que sus componentes hayan de ser Letrados de la Secretaría General del Régimen Jurídico, órgano en el que se incardina.

En Andalucía, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Extremadura y País Vasco, aparecen junto a los miembros electivos (en imitación al órgano estatal) otros miembros natos o permanentes por ocupar o haber ocupado un cargo relevante en la CCA. La vinculación política o la pertenencia a la Admón parece chocar, de una parte, con el carácter técnico-jurídico del órgano y, de otra, con la independencia que se predica, lo que se intenta paliar estableciendo un nº de Consejeros natos inferior al de electivos o circunscribiendo su intervención al Pleno, sin que puedan votar, aunque sí participar, en otros órganos del Consejo.

En cuanto a la comunidad valenciana y tras una serie de polémicas se establece la siguiente regulación: los expresidentes de la Generalitat que hayan ejercido el cargo al menos durante una legislatura completa, serán miembros natos del Consejo Jurídico Consultivo durante un período de quince años.

Estos órganos autonómicos sustituyen al Consejo de Estado emitiendo dictamen en:

• Los expedientes sobre revisión de oficio de los actos advos y disposiciones generales.
• Recursos advos extraordinarios de revisión.
• Aprobación de ordenanzas generales de aprovechamiento de bienes comunales.
• Aprobación de pliegos de cláusulas advas generales.
• Interpretación, nulidad y extinción de concesiones advas cuando se formule oposición por parte del concesionario.
• Responsabilidad patrimonial de la administración.

Asimismo, en la mayor parte de las regulaciones se prevé que, tanto la Admón autonómica puedan solicitar informes no vinculantes sobre otras materias que, en el caso de Entes locales, se limita a asuntos de especial relevancia.

Consejos españoles El consejo de Estado (Historia)

El único consejo con atribuciones sobre toda la Monarquía es el Consejo de Estado, consejo superior en el organigrama político, que es propiamente el consejo del rey en cuanto soberano del conjunto de reinos y territorios integrantes de aquélla, si bien nunca llegó a desempeñar una función coordinadora. Creado entre 1521 y 1526, se ocupaba de las materias de Estado y de la política internacional. El rey era su presidente, aunque no solía acudir a sus deliberaciones. Sus miembros eran aristócratas y altos eclesiásticos, la mayor parte de los cuales tenían tras de sí una dilatada trayectoria de servicios, culminada con importantes virreinatos, gobiernos territoriales o embajadas.

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Consideraciones Jurídicas y/o Políticas

Consejo de Estado

Recursos

Notas y Referencias

1. Información sobre consejos españoles el consejo de estado de la Enciclopedia Encarta

Véase También

Otra Información en relación a Consejos españoles El consejo de Estado

Recursos

Véase también

• Gobernación
• Corona
• Relaciones Exteriores
• Consejo
• Jefe De Estado
• Tratados Internacionales
• Estado
• Abogado del Estado
• Abogados del Estado

Bibliografía

• Consejo de Estado en el Diccionario de Legislación Histórica, de Salvador Trinxet Llorca
• BARRIOS PINTADO, Feliciano, El Consejo de Estado de la Monarquía Española (1521-1812), Consejo de Estado, 1984, pp. 216-217.
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• CASTÁN VÁZQUEZ, José María, «La representación de las provincias americanas en el Consejo de Estado según la Constitución de Cádiz», en VV. AA., Gobierno y Administración en la Constitución, Instituto de Estudios Fiscales, 1988, volumen I, pp. 395-406.
• QUADRA SALCEDO, Tomás de la, «El Consejo de Estado en las Constituciones de Cádiz y Bayona», Documentación Administrativa, 244/245 (1996), pp. 13-87.
• TOMÁS Y VALIENTE, Francisco, «El Consejo de Estado en la Constitución de 1812», Revista del Centro de Estudios Constitucionales, 21 (1995), pp. 9-22.