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EL ART. 30 DE LA LEY 27/1983, DE 25 DE NOVIEMBRE (LTH)

A) El régimen foral y la Disposición adicional primera de la Constitución

La Comunidad Autónoma del País Vasco, además de Navarra, presenta la especificidad de su régimen foral -los derechos históricos de los Territorios Forales, no del Órgano Común- que la Constitución ampara y respeta y cuya actualización general se lleva a cabo en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con la Disposición adicional primera CE.

En el caso del País Vasco, el Estatuto recoge la peculiaridad de la permanencia de los Territorios Históricos, que conservan y organizan sus propias instituciones forales (art. 24.2), determina que “lo dispuesto en el presente Estatuto no supondrá alteración de la naturaleza del régimen foral específico o de las competencias de los regímenes privativos de cada Territorio Histórico” (art. 37.2) y subraya que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico (art. 44.1) dedicando un largo apartado 2.º a establecer los principios y bases de dicho Concierto.

Precisamente debido a la especificidad foral, el Estatuto se complementa con la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH) y con la Ley del Concierto Económico, en base a la Disposición adicional primera de la Constitución, por lo que forman parte del bloque de constitucionalidad de la autonomía vasca, leyes vertebradoras de los poderes económico-financieros, de la Hacienda General del País Vasco y las Haciendas Forales de los Territorios Históricos, así como de su control y fiscalización.

B) El Concierto Económico

La Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprobó el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, en su art. 2.2 decía textualmente:

“La exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y recaudación de los tributos que integran el Sistema Tributario de los Territorios Históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales”.

La Ley de 1981 ha sido posteriormente actualizada. Por lo que se refiere a las relaciones financieras, se establecen como principios (art. 48. Primero): la autonomía fiscal y financiera de las instituciones del País Vasco para el desarrollo y ejecución de sus competencias; la solidaridad y la coordinación y colaboración con el Estado en materia de estabilidad presupuestaria, así como la contribución del País Vasco a las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma (sistema del cupo), mientras que, en relación con las Entidades locales:

“Las facultades de tutela financiera que, en cada momento, desempeñe el Estado en materia de Entidades locales, corresponderán a las Instituciones competentes del País Vasco, sin que ello pueda significar en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades locales vascas inferior al que tengan las de régimen común” (art. 48.quinto).

Es decir, la tutela financiera de las Entidades locales queda en manos exclusivas de las instituciones competentes del País Vasco con la única condición de que su autonomía no tenga un nivel inferior al de las de régimen común.

C) La Ley de Territorios Históricos (LTH)

La Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH), delimita las competencias entre las Instituciones Comunes del País Vasco (Parlamento y Gobierno vascos) y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (Juntas Generales y Diputaciones Forales).

Se parte de un complejo sistema institucional en el que son las Instituciones Forales las titulares de las competencias históricas, mientras que en la Comunidad Autónoma del País Vasco, al mismo tiempo, surgen Instituciones Comunes de vertebración, el Parlamento Vasco y el Gobierno Vasco.

Consecuencia también de la gran capacidad histórica de las Diputaciones como gestoras de poderes públicos forales, el Parlamento Vasco se compone de un mismo número de representantes de cada uno de los Territorios Históricos, sistema de representación de tipo confederal, más propio de segundas Cámaras o Senados de los pueblos, lo que obliga a mantener un equilibrio con el importante poder público que continúan manteniendo las Diputaciones Forales.

La LTH atribuye la competencia residual a las Instituciones Comunes, de manera que a ellas corresponde la legislación y ejecución de todas aquellas materias que, incumbiendo a la Comunidad Autónoma, no se atribuyan específicamente a los Órganos Forales (art. 6.1); fija las competencias exclusivas de dichos Órganos, con detalle minucioso de las potestades atribuidas (arts. 7 y 8), otras que podrán realizar (art. 9) y otras que podrán recibir por delegación de las Instituciones Comunes (arts. 11 a 13); dedica el título II a regular el modelo específico, reiterando que los Territorios históricos gozarán de autonomía financiera y presupuestaria para el ejercicio de sus competencias, en el ejercicio de la potestad normativa reconocida en el Concierto Económico (art. 14) y se crean dos Instituciones específicas del modelo, que conectan y armonizan las especialidades de las Haciendas Forales y la Hacienda General del País Vasco: el Consejo Vasco de Finanzas y el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

D) El Consejo Vasco de Finanzas Públicas

El Consejo Vasco de Finanzas Públicas, integrado por seis miembros, uno por cada una de las Diputaciones Forales y tres del Gobierno Vasco, determina la distribución de los recursos entre las Instituciones, las aportaciones que deban efectuar las Diputaciones (titulares de la potestad tributaria, recuérdese) a los gastos presupuestarios de la Comunidad Autónoma, bien mediante acuerdo por mayoría o, de no lograrlo, por votación de totalidad, sin enmiendas, en el Parlamento Vasco (arts. 14 a 29).

E) Previsión para la creación del “supremo órgano fiscalizador del sector público vasco”, con funciones jurisdiccionales y fiscalizadoras: art. 30 de la LTH

La otra institución específica como consecuencia del régimen foral privativo es el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (Herri-Kontuen Euskal Epaitegia), que se configura como el “supremo órgano fiscalizador de las actividades económico-financieras del sector público vasco. El Tribunal depende directamente del Parlamento Vasco y ejercerá sus funciones por delegación de éste, con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma” (art. 30.1 LTH).

Pero el texto legal va aún más lejos. En efecto, en el art. 30.4, relativo a la exigencia de colaboración a entidades, además de la función fiscalizadora, se cita, textualmente “las (funciones) que le correspondan en el ámbito jurisdiccional”.

Función jurisdiccional que se fija de manera precisa en el apartado 6:

“Es función propia del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable”.

Previsión que reitera y ratifica en el apartado 9, cuando se remite a una Ley del Parlamento vasco para la creación y regulación de la composición, organización y funciones del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, así como “las garantías y procedimiento de sus funciones fiscalizadora y jurisdiccional, incluyendo, en este sentido, la regulación de la acción pública para la exigencia de la responsabilidad contable”.

El art. 30 se completa con disposiciones en relación con la independencia e inamovilidad de los miembros del Tribunal (art. 30.2), el informe anual a remitir al Parlamento Vasco y a las correspondientes Juntas Generales (art. 30.5), su propio presupuesto que deberá figurar en sección independiente (art. 30.7) y la accesibilidad de las cuentas examinadas (art. 30.8).

Como se ve, el conjunto normativo en nada difiere de lo que la Constitución y la Ley Orgánica reserva para el Tribunal de Cuentas del Estado.

Es incluso más claro y contundente, no deja la mínima duda, en lo referente a la función jurisdiccional de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, que atribuye sin ambages ni cortapisas al Tribunal Vasco de Cuentas.

La especificidad del Tribunal Vasco de Cuentas es indiscutible e indiscutida. De ello me volveré a ocupar al referir las previsiones legales del resto de Comunidades Autónomas. Baste ahora subrayar algunas diferencias sustanciales.

En primer lugar, el nombre, “Tribunal”, idéntico al texto constitucional del art. 136 CE, denominación asignada al Tribunal de Cuentas del Estado, lo que da una idea de la función jurisdiccional que se le quería atribuir; el resto de órganos de control externo son Cámaras, Consejos, Audiencia o Sindicaturas.

Al mismo tiempo, el Tribunal Vasco de Cuentas se define como “supremo órgano fiscalizador”, también igual a lo que la Constitución dispone para el Tribunal estatal de Cuentas, es decir, que de acuerdo con la Ley 27/1983, el Tribunal Vasco de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco, calificación que contradice el art. 136 CE, que otorga el carácter de supremo al Tribunal de Cuentas del Estado para todo el sector público, incluido el vasco, de acuerdo con la opinión más generalizada tanto por la doctrina como por parte del Tribunal Constitucional (por todas, STC 187/1988 (Pleno), de 17 de octubre, que luego se analizará en profundidad).

Por otra parte, en la normativa vasca se incluye la expresión “con jurisdicción sobre todo el territorio de la Comunidad Autónoma”, idéntica previsión a la del Tribunal del Estado (sólo que, obviamente, con ámbitos territoriales distintos).

Nada de ello aparece en ninguno de los demás órganos de control externo de las Comunidades Autónomas.

Esta Ley, que es básica para la institucionalización del régimen foral del País Vasco -amparado y respetado por la Constitución y por el Estatuto de Autonomía-, que determina que el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas es el supremo órgano fiscalizador del sector público vasco y dispone tanto de funciones de fiscalización como de enjuiciamiento de la responsabilidad contable, se aprueba el 27 de noviembre de 1983. La fecha tiene trascendencia porque es posterior a la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas.

La Constitución, en sus arts. 136 y 153.d) CE, otorga al Tribunal de Cuentas del Estado la condición de “supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público” y la competencia para ejercer el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas en materia económica y presupuestaria respectivamente, lo que se compadece poco con la condición del Tribunal Vasco de Cuentas de “supremo órgano fiscalizador” del sector público vasco.

F) Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Territorios Históricos (LTH): el art. 30 ni se recurre ni se declara inconstitucional

Tras su aprobación, 55 Senadores interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 6, párrafo 1.º; art. 14 pfo. 3.º; arts. 20, 21, 22, 24, 28, 29 y Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley, por infracción a la Disposición adicional primera de la Constitución y a la Disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

La STC 76/1988 (Pleno), de 26 de abril, desestimó en todos sus puntos las pretensiones de los recurrentes, considerando por tanto plenamente constitucional.

La Sentencia es paradigmática en la creación de doctrina constitucional acerca del autogobierno territorial en un régimen foral, la actualización de los derechos históricos, las relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales y la distribución de recursos entre las Haciendas Forales y la Hacienda General vasca.

Pero lo que aquí interesa destacar es el hecho de que nada se dijera en relación con el art. 30 de la Ley de Territorios Históricos. Ello puede deberse a la plena conciencia de su constitucionalidad al amparo del régimen peculiar específico en la materia del País Vasco o a determinadas omisiones.

Omisión o descuido por parte del Gobierno del Estado, que no recurrió la Ley, e inadvertencia, quizás, por parte del Tribunal Constitucional, que pudo no reparar que el órgano de la autonomía foral vasca, “Tribunal Vasco de Cuentas Públicas”, se regula en el art. 30 de dicha Ley, con las características que se han destacado.

Tampoco fue objeto de recurso por parte de los recurrentes.

La falta de impugnación resulta más chocante porque ya estaba aprobada la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas y, por las fechas en que se recurrió, el Gobierno del Estado impugnaba la Ley catalana de la Sindicatura de Cuentas.

Frente a quien pudiera argumentar que el Pleno del Tribunal Constitucional se limitó a revisar la constitucionalidad de los artículos recurridos por los 55 Senadores, se puede aportar un dato más: el Pleno del Tribunal Constitucional falló el 26 de abril de 1988 sobre la Ley vasca, que incluye su artículo 30.

Seis meses más tarde, el 17 de octubre, el mismo Pleno, con idéntica composición de Magistrados, falló en contra de la función jurisdiccional que pretendía establecer el Parlamento de Cataluña para su Sindicatura de Cuentas.

Resulta dificultoso suponer que el Tribunal Constitucional (al que se le había planteado recurso de inconstitucionalidad de 8 artículos sustanciales de una Ley que contiene 30 artículos) no observara algún tipo de conexión de los artículos recurridos con el muy relevante artículo 30, cuando era uno de los que, prima facie, podían presentar dudas de inconstitucionalidad, como mínimo en cuanto a la plena función jurisdiccional que se atribuye al Tribunal Vasco de Cuentas. ¿Olvido involuntario?.

También llama la atención que el Gobierno del Estado no impugnase el art. 30 de la Ley 27/1983, cuando había recurrido artículos de la Ley de Cataluña, con una configuración de su Sindicatura de Cuentas con pretensiones jurisdiccionales más modestas.

Hoy resulta una simple conjetura adivinar lo que hubiese argumentado el Tribunal Constitucional al analizar el art. 30 de la Ley 27/1983 del Parlamento Vasco, pero los datos son éstos: ni el Gobierno del Estado recurrió, ni el Tribunal Constitucional consideró oportuno ampliar la revisión de los artículos de la Ley vasca 27/1983 sujetos a posibles inconstitucionales.

¿Se debe concluir que, tanto para los recurrentes como, lo que es más relevante, a juicio del Tribunal Constitucional, no existe ninguna tacha de inconstitucionalidad en el artículo 30 de la Ley vasca 27/1983?.

Si nos guiamos por la STC 187/1988, habría que aplicarle, a mi juicio, la afirmación del Alto Tribunal en la que se dice literalmente:

“Si la Ley (6/1984 del Parlamento de Cataluña, en la STC 187/1988) sólo contuviese la referencia al enjuiciamiento contable efectuado (en el impugnado art. 2.2), no existiría quizás obstáculo alguno para que éste pudiera ser interpretado (por su remisión al art. 1 de la misma Ley), en sentido plenamente conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas”.

Y concluye con la constitucionalidad de la función jurisdiccional en el País Vasco.

Sin embargo, y como se ha visto en el capítulo correspondiente, la actual Ley vasca del Tribunal de Cuentas prescinde por completo de la función jurisdiccional y lo reduce a una competencia meramente auxiliar, a la facultad (“podrá”) de instruir procedimientos jurisdiccionales encaminados al enjuiciamiento de las responsabilidades contables por delegación del Tribunal de Cuentas (art. 3.1 de la Ley 1/1988, de 5 de febrero).

Autor: Jose Maria Gorordo

Recursos

Notas

Véase También

Bibliografía