Denegación de la Licencia de Obras en España en España

Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Denegación de la Licencia de Obras. [aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»derecho-home»]

Causas de denegación

Las licencias urbanísticas constituyen actos reglados y no discrecionales (cfr. art. 103.1 CE), por lo que -salvo lo que diremos en el subepígrafe d) de este apartado- la de obras sólo puede denegarse por aquellas razones que constituyen su objeto de fiscalización, a saber: la disconformidad con el Ordenamiento urbanístico (que después veremos) (cfr. SSTS cont. 2.3.1972, RA 1178; 11.12.1990, RA 10039; 21.7.1997, RA 6046), el incumplimiento de las normas técnicas, de habitabilidad, accesibilidad de los edificios y seguridad en el trabajo (cfr. SSTS cont. 21.7.1997, RA 6046; 22.12.1998, RA 10115; v. el epígrafe 3 de este Capítulo) y, en su caso, la no asunción de los deberes de urbanización [STS cont. 31.3.1998, RA 2480; cfr. arts. 21.2. d) RS y 40 RGU].

Como vimos en el subepígrafe 3 f) de este Capítulo, no todas las normas técnicas son de obligado cumplimiento y, particularmente, no lo son las Normas Tecnológicas de la Edificación. Por ello, el simple hecho de que el técnico redactor del proyecto se haya apartado de lo dispuesto en las Normas Tecnológicas no es causa suficiente para denegar la licencia de obra siempre que, como permiten las disposiciones reguladoras de estas Normas, se hayan adoptado soluciones igualmente eficaces y se haya justificado la sustitución (STS cont. 9.6.1998, RA 5024).
Por otra parte, pese al carácter independiente de las licencias de obra y de apertura, el TS ha entendido que el otorgamiento de licencias de obra para edificaciones destinadas a uso de camping en suelo no urbanizable puede condicionarse a la disponibilidad de agua y energía eléctrica, pues aunque tales servicios no son exigibles en suelo no urbanizable y sólo permitirían denegar la licencia de apertura, en el otorgamiento de la licencia de obra debe fiscalizarse que las instalaciones va a poder llevarse a la práctica con las dotaciones urbanísticas exigibles (STS cont. 27.6.2002, RA 6015).

La prueba de que concurre cualquiera de las circunstancias aptas para denegar la licencia incumbe a la Administración y no al peticionario, que no tiene el deber de probar la legalidad del acto de edificación que pretende (STS cont. 7.4.1999, RA 3274).

El TS ha entendido que las peticiones de licencias son reiterables (SSTS cont. 12.1.1960, RA 767; 28.4.1972, RA 2920; 2.1.1978, RA 476), pero desde las SSTS cont. 18.3.1999 (RA 2347) y 23.9.1999 (RA 6591) se ha entendido que la reiteración sólo es posible cuando cambia alguno de los elementos subjetivos, objetivos o normativos de la solicitud, pero no cuando éstos son los mismos, pues en tal caso razones de seguridad jurídica (ex art. 9.3 CE) avalan la imposibilidad de posteriores solicitudes idénticas, que podrían reproducirse indefinidamente y, además, porque la reiteración de solicitudes idénticas entrañaría una impugnación implícita de un acto administrativo firme, la previa resolución denegatoria (con posterioridad, v. también STS cont. 16.4.2002, RA 5539). En nuestra opinión, el problema nada tiene que ver con la seguridad jurídica, y nos parece discutible la solución del TS, que convierte a la denegación previa en causa de denegación de una solicitud posterior. Estimamos que la previa denegación de una solicitud idéntica no excluye la necesidad de motivar la (nueva) resolución denegatoria, aunque tales motivos sean idénticos a los que fundaron la denegación anterior.

En especial, la disconformidad con el Ordenamiento urbanístico

La licencia de obras puede denegarse por desajuste entre el acto de edificación pretendido y el Ordenamiento urbanístico (cfr. SSTS cont. 2.3.1972, RA 1178; 11.12.1990, RA 10039).

No es posible autorizar edificaciones contrarias al Ordenamiento que queden sujetas al régimen de «fuera de ordenación», pues este régimen sólo se aplica a edificaciones inicialmente compatibles con el planeamiento (v. STS cont. 6.10.1999, RA 6983).

Por otra parte, si en la modificación del planeamiento se cambian las determinaciones del vigente pueden ser concedidas licencias que se ajusten tanto al plan en vigor como al que se encuentre en tramitación, pero no si sólo se ajustan al plan que va a aprobarse (STS cont. 22.4.2002, RA 5051).

En contra de una anterior doctrina, el TS entiende que el Ordenamiento urbanístico aplicable es el vigente en el momento de la resolución, siempre que no haya transcurrido el plazo para resolver (que, según el TS, es de 3 meses más el eventual plazo para subsanación de deficiencias: SSTS cont. 15.4.1988, RA 3079; 19.2 y 9.7.1990, RA 1324 y 602; 18.6.1998, RA 4557; 11.12.1998, RA 10101), y si se decide sobre ella fuera de dicho plazo, habrá que atender a la ordenación vigente en el momento de la solicitud (SSTS cont. 15.4 y 1.12.1981, RA 1850 y 5338; 27.2.1996, RA 1649; 26.10.1998, RA 8118; 9.2.1999, RA 1469). A estos efectos es irrelevante si el peticionario denunció la mora [v. art. 9.1.7 a) RS; cfr. epígrafe 6 de este Capítulo] pues «transcurrido el plazo normal en que una petición de licencia debe ser resuelta, el retraso de la Administración no puede perjudicar al administrado» (STS cont. 26.10.1998, RA 8118). Ahora bien, como se ha entendido en la STS 29.9.1999 (RA 6976), para que se aplique el régimen vigente en el momento de la solicitud será preciso que ésta esté acompañada de todos los documentos necesarios y sea, por tanto, apta para iniciar el procedimiento administrativo [v. el epígrafe 3 k) de este Capítulo]. Con todo, la decisión sobre el régimen aplicable es incongruente con lo previsto en el art. 42.1 LSV, pues si el cambio de planeamiento extingue la licencia cuando no ha comenzado la edificación, con mayor razón aquél debería afectar a una licencia futura.

En todo caso, la sentencia que declare la procedencia de la licencia con arreglo al ordenamiento urbanístico aplicable debe ser ejecutada con independencia de que ulteriores modificaciones del ordenamiento impidan el acto de edificación pretendido. En tal caso, la sentencia se ejecutará por sustitución, normalmente mediante la indemnización correspondiente (arts. 18.2 LOPJ y 105.2 LJCA; cfr. STS cont. 3.3.1999, RA 2160).
La doctrina referida está recogida en Baleares, con la salvedad de que en caso de resolución tardía, el Ordenamiento aplicable será el vigente al vencimiento de los plazos señalados. En Cataluña, la previa emisión de un certificado de aprovechamiento urbanístico obliga durante 6 meses a autorizar la petición de licencia ajustada a éste, aunque en el ínterin se haya aprobado definitivamente una nueva ordenación (art. 99.2 Ley 2/2002). En Valencia la emisión de una cédula de garantía urbanística obliga a autorizar la petición de licencia durante 1 año, salvo cambio de ordenación sobrevenido, hecho que genera la obligación de indemnizar los perjuicios patrimoniales. Similar es el caso de Asturias, con la salvedad de que el plazo es de 4 meses, y de que no se concederá la licencia si la información contenida en la cédula es constitutiva de una infracción administrativa (art. 24.5 del D Legislativo 1/2004).

La disconformidad del proyecto con la ordenación urbanística impide siempre otorgar la licencia (no obstante, es posible autorizar su ejecución en la parte correcta, SSTS cont. 6.6.1979, RA 2683; 6.6.1980, RA 3377; supuesto contemplado en Valencia), incluso aunque el Ayuntamiento hubiera informado favorablemente una consulta o emitido una cédula urbanística, hecho que sólo genera la obligación de indemnizar (cfr. SSTS cont. 25.3.1966, RA 1863; 12.3.1996, RA 2211; 8.3.1999, RA 2168), y también a pesar de que se hayan concedido otras licencias similares a la pretendida (SSTS cont. 26.6.1990, RA 5222; 16.4.1991, RA 3301), pues, como dice el TS, «no hay igualdad de los administrados en la ilegalidad» (STS cont. 4.1.1983, RA 2229; v. también STC 1/1990, SSTS cont. 9.7.1997, RA 5729; 21.1.1998, RA 1255; 23.6.1998, RA 5732; 16.2.1999, RA 1476; 16.7.1999, RA 6340; 22.7.2003, RA 6265).

Ahora bien, si el acto de edificación pretendido no es ilegal pero es denegado por la Administración que actúe una potestad que le permita cierto margen de discrecionalidad, la concesión de actos de edificación equivalentes a terceros sí determina la nulidad de la resolución denegatoria por vulneración del art. 14 CE, lo que podrá conseguirse en el procedimiento especial regulado en los arts. 114 y sigts. de la LJCA (cfr., aunque sobre el procedimiento de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, la STS cont. 27.4.1998, RA 4571).

Por otra parte, si la solicitud es conforme con la ordenación urbanística, procede otorgar la licencia aunque el Ayuntamiento, a cambio de cesiones de terrenos, se hubiera obligado a no conceder licencias, lo que, en su caso, determinará su responsabilidad patrimonial (STS cont. 5.12.1994, RA 9821).

Por último, si se concedió licencia de obra con la aportación del proyecto básico, la misma no resulta ineficaz (ni, lógicamente, puede denegarse lo que se autorizó previamente) por el solo hecho de que al presentar el proyecto de ejecución (para iniciar las obras) haya cambiado el ordenamiento urbanístico (STS cont. 10.12.1998, RA 9722).

Las condiciones en las licencias

Las licencias pueden sujetarse a conditiones iuris, esto es, a los requisitos urbanísticos legalmente exigidos (cfr. art. 16.1 RS; STS cont. 14.11.1975, RA 4910; 10.5.1989, RA 3864; 23.3.2002, RA 2933), lo que -como publicidad noticia pura- se hará constar en el Registro de la propiedad por medio de nota marginal (arts. 307, 309.3º TRLS, 1.4 y 74 RD 1093/1997). Es, pues, lícita la resolución que deniega la licencia de obra si no se garantiza la urbanización simultánea (cfr. art. 40 RGU; se prevé también en la legislación autonómica, por ej., Andalucía, art. 55 Ley 7/2002; Cantabria, art. 102.1 Ley 2/2001; Castilla y León, art. 96 Ley 5/1999; Aragón, art. 16 Ley 5/1999; Madrid, art. 20.3 Ley 9/2001; cfr. SSTS cont. 25.4.1986, RA 2967; 5.7.1993, RA 5562; no obstante, la STS cont. 7.11.1984, RA 5762, entendió que la prestación de fianza no era requisito para el otorgamiento de licencia, sino para la ejecución de la obra; en cualquier caso, para que pueda otorgarse una licencia condicionada por esta causa es preciso que esté aprobado el correspondiente proyecto de urbanización, STS cont. 18.10.2001, RA 8295), o la que la condiciona al pago del equivalente económico de las cesiones obligatorias y gratuitas (STS cont. 25.7.1990, RA 6682). Igualmente, la licencia puede condicionarse a la prestación de garantías de pago del exceso de edificabilidad, ya que la edificabilidad de la parcela -que el interesado habrá de adquirir por alguno de los medios legalmente previstos- condiciona el derecho del interesado a obtener la licencia de obra (STS cont. 12.7.2002, RA 6125). El impago de la tasa por licencia de obra no es una conditio iuris, sino una obligación tributaria que no afecta a la eficacia de la licencia (STS cont. 13.10.1993, RA 7362).

También están sujetas a las condiciones implícitas que constituyan presupuesto necesario de otras explícitamente consignadas (por ej., demolición de edificio asentado en suelo a urbanizar, STS cont. 29.3.1983, RA 1584). En la STS cont. 25.10.1999 (RA 6993), y en relación con lo previsto en el art. 22.3 RS [v. el epígrafe 4 a) de este Capítulo], se ha considerado lícito condicionar la licencia de obra a la concesión de licencia de apertura. Cabe también condicionar la licencia de obra al cumplimiento de los deberes de cesión gratuita (cfr. art. 14 LSV) -lo que exige que esté delimitado el polígono que permita hacer efectivo el reparto de cargas y beneficios derivados del planeamiento [cfr. art. 14.2 d) LSV; STS cont. 9.11.1998, RA 8007)- pero no es posible condicionar la licencia al cumplimiento de cualquier otro deber urbanístico de los propietarios, sin perjuicio de la adopción de las medidas de restauración de la legalidad urbanística que sean procedentes (STS cont. 9.11.1998, RA 8007).

Pero no son admisibles las condiciones stricto sensu, pues ello «supondría dejar en manos de la Administración el ejercicio de facultades dominicales, lo que sólo puede tener lugar en aplicación de la legalidad establecida» (STS cont. 26.12.1985, RA 1539). No cabe, por ejemplo, condicionar la licencia a las previsiones de futuros planes de ordenación (SSTS cont. 28.11.1977, RA 4460; 6.4.1998, RA 3085), ni al pago de contribuciones especiales, ni a la previa reparcelación y redacción de estudio de detalle (STS cont. 26.12.1985, RA 1539), ni a la renuncia a eventuales indemnizaciones (cfr. SSTS cont. 23.3.1999, RA 2637), ni al pago de una cierta tasa para equipamiento cuando, al no estar aprobado el polígono, no existe unidad reparcelable (SSTS cont. 11.10.1991, RA 8179; 21.5.1996, RA 4579). Si no existe una norma urbanística sobre alineaciones y retranqueos, la licencia de obra no podrá condicionarse a la observancia de una alineación distinta de la fijada por la realidad preexistente, en función de las edificaciones contiguas o próximas o de cualquier otro dato fáctico que permita deducir la alineación (cfr. STS cont. 8.6.1999, RA 5533). Tampoco es posible que la licencia sea condicionada por cuestiones relacionadas con la propiedad de los terrenos, pues la licencia se otorga sin perjuicio del derecho de terceros (cfr. arts. 10 y 12.1 RS y subepígrafe siguiente; cfr. STS cont. 14.12.1998, RA 10102). Si no está previsto en los instrumentos de planeamiento, la licencia de obra para la construcción de un edificio no puede condicionarse a que los bajos se reserven a aparcamiento (cfr. STS cont. 1.6.1999, RA 5515; pero v. la STS cont. 22.11.2001, RA 9726, donde se consideró que esta exigencia era proporcionada en los edificios destinados a albergar locales comerciales).

Conflictos de Derecho privado

Los arts. 10 y 12.1 RS disponen que las licencias no afectan a las situaciones jurídico privadas existentes entre su titular y los terceros. De ello debería inferirse que la licencia no podría ser denegada por cuestiones de Derecho privado (conflictos de propiedad, servidumbres, etc.; de hecho, el solicitante no tiene que acreditar el dominio, SSTS cont. 23.10.1964, RA 4725; 27.11.1982, RA 1983/1432), pues ni tales cuestiones son objeto de fiscalización en la concesión de licencias (donde sólo se atiende a la legalidad urbanística), ni su resolución es imprescindible para resolver la viabilidad urbanística de la obra, ni, por último, el Ayuntamiento respondería por la concesión de una licencia que afectase al derecho de propiedad de terceros (STS cont. 15.12.1978, RA 1979/136). Como, a otros efectos, dice la STS cont. 23.7.1998 (RA 5766), el derecho urbanístico que la licencia incorpora es independiente de la titularidad de la finca. Así lo ha entendido en ocasiones el TS (SSTS cont. 6.6.1970, RA 3371; 6.7.1976, RA 4526; 29.5.1989, RA 3999; 8.11.1995, RA 1996/9346), aunque en otras -y en una cuestionable aplicación del art. 4.1 LJCA- ha estimado procedente denegar licencias hasta que la Jurisdicción civil resuelva las «dudas razonables» sobre la titularidad del terreno (SSTS cont. 6.10.1986, RA 7423; 17.2.1988, RA 1183; 12.6.1989, RA 4653). Según se dice en la STS cont. 17.12.1979 (RA 4728), dado que la licencia constituye una autorización para ejercitar un previo derecho a edificar, la Administración «tiene que examinar y ponderar en cierta medida tal titularidad».

Con todo, el art. 2.2 RDUR contiene una excepción, ya que permite denegar licencias para obras que afecten a terrenos pertenecientes al dominio público. El TS ha exigido una «constancia patente, clara e inequívoca de la titularidad pública», pues la licencia de obra no puede utilizarse para resolver un problema de propiedad (SSTS cont. 24.1.1961, RA 392; 23.10.1964, RA 4725; 26.6.1975, RA 3605; 9.10.1991, RA 7802; 6.4.1994, RA 2808; 3.1 y 26.3.1996, RA 81 y 3256; 18.5.1998, RA 3853; 5.5.1998, RA 3613). Existe tal constancia aunque la condición demanial del suelo provenga de un deslinde administrativo que ha sido impugnado, pues ello no impide su ejecutividad (STS cont. 18.2.1999, RA 687). No obstante, el TS también ha estimado correcta la denegación cuando existen «dudas razonables» sobre la titularidad privada del terreno (SSTS cont. 26.6.1975, RA 3605; 2.5 y 25.7.1989, RA 3633 y 6112; 3.7.1991, RA 5732; 5.4.1993, RA 2601). Ahora bien, la presunción (iuris tantum) de titularidad que proceda de un asiento del Registro de la Propiedad (cfr. arts. 38 I, 1 III y 97 LH) vincula a la Jurisdicción contencioso- administrativa a la hora de resolver una cuestión prejudicial relativa a la propiedad del suelo (cfr. SSTS cont. 7.3.1992, RA 2039; 5.12.1998, RA 10095; 6.10.1999, RA 6984), salvo que tal
presunción iuris tantum esté destruida por un deslinde administrativo que determine la naturaleza demanial del suelo, (cfr. art. 13 Ley 22/1988, de Costas; STS cont. 18.2.1999, RA 687). En cualquier caso, la decisión sobre la titularidad del suelo sólo tiene efectos en el proceso en el que se adopte, sin vincular al orden jurisdiccional civil (art. 4.2 LJCA) y sin que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo pueda resolver cuestiones relacionadas con la propiedad que, por no ser necesarias para resolver el recurso contencioso-administrativo, no constituyan cuestiones prejudiciales (STS cont. 3.6.1998, RA 4380).

Fuente: María Carmen González