Extinción de la Licencia de Obras en España en España

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Extinción de la Licencia de Obras en España

Caducidad

El transcurso de los plazos de iniciación, interrupción máxima y finalización de las obras -que deberán constar en la licencia o en la normativa urbanística aplicable (STS cont. 12.5.1998, RA 3839)- no determina automáticamente la caducidad de la licencia (cfr. SSTS cont. 7.2.1979, RA 574; 24.7.1995, RA 6095), sino que aquélla tiene que ser formalmente declarada en un expediente tramitado con audiencia del interesado (no obstante, el acuerdo denegatorio de la prórroga equivale a declaración formal de caducidad, STS cont. 26.9.1984, RA 4877). Además, la caducidad ha de acogerse con moderación, valorando las circunstancias concurrentes, por lo que no basta la mera inactividad del licenciatario, sino que aquélla debe serle imputable (SSTS cont. 3.5.1961, RA 2013; 22.3.1988, RA 2244; 22.3.2001, RA 20022931). El hecho de que el Plan esté siendo modificado -y el consecuente temor de que lo construido quede fuera de ordenación- no es suficiente para justificar el no uso de la licencia (STS cont. 3.12.1998, RA 9710). La Administración no puede declarar la caducidad de una licencia que ha sido adquirida por silencio administrativo, ni tampoco cuando la paralización de las obras está justificada por la inactividad administrativa posterior, pues, a pesar del silencio positivo, se mantiene la obligación de resolver expresamente (cfr. art. 42.1 LPA, redactado por Ley 4/1999), sin que aquél, que se produce por una inactividad ilegítima de la Administración, pueda redundar en un perjuicio para el interesado (cfr. STS cont. 16.7.1997, RA 6034, en un caso en que el licenciatario había solicitado alineaciones y rasantes al Ayuntamiento).
La incoación del expediente de caducidad debe hacerse constar en el Registro de la Propiedad por medio de anotación preventiva (cfr. arts. 307.3, 309.2 TRLS y 1 del RD 1093/1997). La declaración de caducidad impide el inicio o reanudación de las obras, y tendrá las consecuencias que determine la legislación autonómica, pues la STC 61/1997 anuló el art. 36.2 TRLS, según el cual la Administración estaba obligada a expropiar o acordar la venta forzosa de los terrenos (regulada en normas también anuladas y derogadas del TRLS y en el RD 635/1964). No obstante, es difícil imaginar que en el futuro las CCAA dispongan una regla diferente; de hecho, muchas CCAA han dispuesto expresamente esta solución. En la expropiación se aplicarán las reglas de valoración de los arts. 24 y sigts. LSV.

El incumplimiento del deber de urbanización simultánea (ex art. 40 RGU) comporta también la caducidad de la licencia de obra y la pérdida de las garantías prestadas para asegurar aquel deber (art. 40.3 RGU), que tendrán que ser destinadas por la Administración a la urbanización (cfr. STS cont. 25.3.1998, RA 2473). El mismo efecto tiene la renuncia injustificada del titular a la licencia otorgada (cfr. STS cont. 24.3.1998, RA 2470), pues, al igual que la caducidad, supone un incumplimiento del derecho-deber de urbanizar (cfr. arts. 13, 14 y 19 LSV). Naturalmente, la inversión realizada por la Administración a costa de la garantía prestada por el particular no podrá ser deducida al fijar el justiprecio expropiatorio (v. art. 30 LSV).

Extinción y revocación por cambio de plan

Si la obra no se ha iniciado, la alteración del planeamiento permitirá declarar, con audiencia del interesado, la extinción de la licencia en la medida en que sea disconforme con la nueva ordenación, con derecho a indemnización por la reducción del aprovechamiento resultante de las nuevas condiciones urbanísticas y por los perjuicios que justificadamente se acrediten de conformidad con la legislación general de expropiación forzosa (arts. 42.1 y 44.1 LSV; también la legislación autonómica, por ej., Andalucía, art. 174 Ley 7/2002).

Si el cambio de plan se produce antes de que -según lo que prevea la legislación autonómica (v. el apartado 1 del Capítulo I)- el propietario haya adquirido el aprovechamiento urbanístico correspondiente, entonces no hay derecho a indemnización por el aprovechamiento no patrimonializado, pues las facultades conferidas por el plan al derecho de dominio son, si no se ejercitan, simples expectativas no indemnizables (SSTS cont. 22.5.1995, RA 3807; 3.7.1995, RA 5848; 5.10.1998, RA 7983; 8.2.1999, RA 1701). El TS ha entendido que ni siquiera es indemnizable la reducción del aprovechamiento urbanístico resultante del nuevo plan cuando aquél no pudo adquirirse por un retraso injustificado de la Administración en urbanizar, como le correspondía, la zona en cuestión (STS cont. 30.6.1998, RA 5621, donde sólo se determinó la indemnización de las inversiones realizadas por los propietarios que resultaron frustradas por el cambio de plan). La revisión del plan sólo conlleva indemnización cuando es anticipada, esto es, cuando se realiza antes del plazo (expreso o implícito) para su ejecución (STS cont. 5.10.1998, RA 7983).

Una vez iniciadas las obras, el cambio de planeamiento faculta a la Administración para revocar total o parcialmente (la «modificación» no es otra cosa que una revocación parcial) las licencias disconformes con la nueva ordenación, con la indemnización prevista para el supuesto anterior (cfr. art. 42.2 LSV). También en este caso la revocación total o parcial de la licencia deberá declararse formalmente en un expediente tramitado con audiencia del interesado (cfr. art. 42.1 LSV).

Frente a alguna jurisprudencia anterior (fundada en el art. 16 RS), el TS ha entendido que no cabe la revocación de licencias por la adopción de «nuevos criterios de apreciación» si éstos no se plasman en una revisión del plan (SSTS cont. 21.12.1984, RA 6720; 31.7.1990, RA 6831). Naturalmente, esta regulación supone que la licencia concedida no convierte en invulnerable para el Plan la edificación que en ella se ampara, pues el Plan puede hacer cesar incluso situaciones urbanísticas plenamente consolidadas mediante la oportuna indemnización (SSTS cont. 3.12.1998, RA 9718; 8.3.1999, RA 2168).

Para evitar estos inconvenientes, los arts 117 y ss. RPU (y la generalidad de las legislaciones autonómicas) permiten a la Administración suspender el otorgamiento de licencias cuando se está estudiando una reforma del planeamiento. A reserva de lo que prevea la legislación autonómica, el Derecho estatal (supletorio en este punto) exige para ello que el acuerdo por el que el plan inicialmente aprobado se someta a información pública exprese las áreas del territorio que quedan afectas por la suspensión de licencias (art. 120.2 RPU; también en Andalucía, art. 27 Ley 7/2002; Cantabria, art. 65 Ley 2/2001; Cataluña, art. 70 Ley 2/2002; Castilla y León, art. 22.1 Ley 10/1998; Aragón, art. 65 Ley 5/1999, etc.; v. SSTS cont. 13.5.1999, RA 3635; 7.6.1999, RA 5530) y que la interrupción del procedimiento de otorgamiento de licencias se notifique a los peticionarios (art. 121.1 RPU; también en Castilla y León, art. 53 Ley 5/1999; STS cont. 13.5.1999, RA 3635). La suspensión que contemplamos conlleva la interrupción del procedimiento de las licencias ya solicitadas, no su denegación (SSTS cont. 29.4.1996, RA 3382; 28.5.1998, RA 4268). Ahora bien, si como consecuencia de la suspensión la licencia hubiera sido denegada, entonces existiría responsabilidad patrimonial de la Administración urbanística aunque con la solicitud de licencia se hubiera presentado un simple proyecto básico y no un proyecto de ejecución, pues no distingue entre ellos el art. 9 RSCL (STS cont. 17.10.2003, RA 8145). Se trata de una suspensión del procedimiento de otorgamiento de licencias, no de una suspensión de los efectos propios de una licencia ya concedida (STS cont. 3.12.1998, RA 9710). La suspensión no alcanza a las licencias obtenidas por silencio administrativo positivo ni a las que hayan sido presentadas al menos tres meses antes de la publicación de la suspensión, pues la demora de la Administración en resolver no puede perjudicar al administrado (SSTS cont. 26.10.1998, RA 8118; 28.1.2000, Actualidad Administrativa 29 [2000] 501). En la legislación autonómica se ha previsto que los peticionarios de licencias solicitadas antes de la suspensión y que se ajusten al planeamiento entonces existente tendrán derecho a ser indemnizados por el coste de proyectos y tributos municipales si se constata, con la aprobación definitiva del planeamiento, la incompatibilidad entre la actividad edificatoria que se pretende y la nueva regulación (por ej., Cantabria, art. 65.7 Ley 2/2001). En otras CCAA se ha determinado que habrá derecho a tales indemnizaciones cuando tenga lugar el desistimiento del peticionario de una licencia solicitada antes de la suspensión (en Andalucía, art. 27 Ley 7/2002). Por otra parte, la suspensión del otorgamiento de licencias tampoco afectará a las obras de reforma, salvo que supongan una reedificación o aumento de volumen (art. 118.1 RPU).

En Cataluña la suspensión no afecta a las peticiones de licencia ajustadas a un previo certificado de aprovechamiento urbanístico (art. 99.2 Ley 2/2002).

Anulación de licencias

Las licencias irregularmente otorgadas son anulables. Aunque el vicio puede ser de muy distinta naturaleza (error en su concesión; incompetencia del órgano concedente; anulación del plan, que no comporta la extinción automática de las licencias, SSTS cont. 15.5.1987, RA 6126; 25.3.1991, RA 2018), interesa reparar en el caso de licencias cuyo contenido constituya una infracción urbanística, pues en los restantes supuestos el régimen será sólo el de revisión de oficio previsto en los arts. 102 y ss. LPA, reformados por la Ley 4/1999 (cfr. art. 302 TRLS).

Ante licencias municipales ilegales, los procedimientos utilizables son dos (cuya incoación se hará constar en el Registro de la propiedad mediante la anotación preventiva regulada en los arts. 307.6, 309.2 TRLS, 67 y ss. del RD 1093/1997):

1) Si el acto de edificación autorizado constituye una infracción urbanística grave y manifiesta (y no en otro caso, STS cont. 16.5.1998, RA 3847), durante la ejecución de las obras, el art. 34 RDUR permite al Alcalde acordar cautelarmente la suspensión de los efectos de la licencia (y consiguiente paralización de las obras), notificando el acuerdo a los Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa, que decidirán en el procedimiento sumario del art. 127 LJCA. Esta notificación no es una mera condición para la eficacia del acuerdo de suspensión, sino un complemento necesario para su validez; por ello el acuerdo municipal de suspensión es radicalmente nulo si se omite el citado traslado (STS cont. 21.10.1999, Actualidad Administrativa 11 [2000]).

En Cataluña, la suspensión de efectos de licencias y la incoación de expedientes de revisión administrativa de las mismas determina la suspensión de la tramitación de las cédulas de habitabilidad y las licencias de primera ocupación (art. 201 Ley 2/2002).

2) Sea cual sea la entidad de la infracción urbanística (STS cont. 26.5.1998, RA 4373), la licencia que ello autoriza está sujeta al régimen de revisión de oficio de los arts. 102 y ss. LPA, reformados por la Ley 4/1999. Según resulta de estos artículos, la Administración concedente deberá declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos que sean nulos de pleno derecho conforme a los arts. 62.1 LPA y 255.2 TRLS, esto es, por lo que ahora nos interesa, que hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta, los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición [v. las letras b), d), e) y f) del art. 62.1, en relación con el art. 102.1 de la LPA] y, finalmente, las licencias que se otorgaren con infracción de la zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en los planes (art. 255.2 TRLS). La declaración de nulidad exige previo dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma (art. 102.1 LPA) y no está sujeta a plazo de prescripción (cfr. arts. 102.1 LPA y 255.2 TRLS, este último sobre licencias referidas a zonas verdes o espacios libres), aunque el art. 106 LPA impide la revisión de actos cuando por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, límites éstos que entendemos aplicables también a los supuestos contemplados en el art. 255.2 TRLS.

Si la licencia no está incursa en ninguna de las causas de nulidad de los arts. 62 LPA y 255.2 TRLS, el acto no es nulo de pleno derecho, sino simplemente anulable, con las limitaciones del art. 63. En tal caso, la Administración concedente podrá declarar la lesividad para el interés público de la licencia antes de que transcurran cuatro años de su concesión en un procedimiento en el que deberá darse audiencia a los interesados y que caducará si transcurren tres meses desde su iniciación sin que se haya declarado la lesividad (art. 103 LPA). La declaración de lesividad no comporta la nulidad de la licencia pero sí permite a la Administración concedente impugnarla ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 103.1 LPA).

La competencia para iniciar los procedimientos anteriores corresponde a la Administración titular de la competencia para otorgar la licencia ilegal, esto es, siempre al Ayuntamiento, incluso en aquellos casos en que la licencia ilegal fue concedida por otra Administración pública que actuase en sustitución o por subrogación en la competencia municipal o cuando en el procedimiento de otorgamiento tuvieron que recabarse informes o autorizaciones de otra Administración pública (obras en suelo no urbanizable, intervenciones sobre patrimonio histórico, etc.). Sobre todo ello, v. el epígrafe 5 de este Capítulo.

En contra, en la STS cont. 26.2.1999 (RA 1717) se ha entendido que no es municipal la competencia para otorgar licencias relativas a suelo no urbanizable, por lo que no es el Ayuntamiento el competente para instar la revisión de oficio, ni puede tampoco acordar cautelarmente la suspensión de los efectos de la licencia.

Los procedimientos antedichos pueden iniciarse de oficio o por denuncia de cualquier persona, pues en urbanismo es pública la acción para exigir tanto en vía administrativa como en la vía contencioso-administrativa el cumplimiento de la legalidad (art. 304 TRLS). Así pues, cualquiera está legitimado incluso en vía conten-cioso-administrativa, sin que, a diferencia de lo que es la regla general [cfr. art. 19.1 h) LJCA], tenga que demostrar la existencia de interés o provecho alguno en el ejercicio de la acción y sin que la inexistencia de éste convierta la impugnación en abusiva ex art. 7.2 CC (entre las últimas, cfr. STS cont. 30.4.1999, RA 4088).

Además, no existe desviación procesal si en vía administrativa se solicita sólo la paralización de las obras y en vía contencioso-administrativa la anulación de la licencia que las ampara [STS cont. 20.12.1999, Actualidad Administrativa 16 [2000]).

Por otra parte, el TS ha entendido que, precisamente por su carácter público, no puede existir abuso de derecho en el ejercicio de la acción del art. 304 TRLS (SSTS cont. 19.12.2001, RA 20021156; 20.12.2001, RA 20021485).

Ante la inactividad municipal, ni la Administración autonómica ni -salvo lo que después diremos- el Estado pueden revisar la licencia municipal otorgada ni suspender sus efectos, sino que tendrán que impugnar el acto administrativo cuestionado ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, que será quien, en su caso, ordenará la suspensión de la licencia (cfr. arts. 65 y 66 LBRL, modificados por la Ley 11/1999; cfr., sobre los mismos artículos en su redacción anterior, y con el argumento de que otra solución constituiría una vulneración de la autonomía municipal que proclama el art. 137 CE, SSTC 27/1987, 213/1988, 148/1991, 46/1992, 11/1999). Tras la reforma de 1999, la posibilidad de impugnar directamente la licencia ante los Tribunales (sin previo requerimiento al Ayuntamiento) deja de estar sujeta a la condición de que el acto municipal menoscabe competencias del Estado o de las CCAA, interfiera su ejercicio o exceda de las competencias de la Entidad local (cfr. antiguo art. 66 LBRL, considerado de interpretación estricta por el TS: SSTS cont. 12.5.1999, RA 3633; 3.6.1999, RA 3652). Ahora procede la impugnación directa ante la mera ilegalidad de la licencia (cfr. art. 65 LBRL, redactado por Ley 11/1999). Por otra parte, si la licencia atentase gravemente al interés general de España, el sistema es distinto: previo requerimiento al Presidente de la Corporación, el Delegado del Gobierno podrá suspender sus efectos siempre que la impugne ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (art. 67 LBRL, modificado por la Ley 11/1999).

Además de la señalada, existen más diferencias entre los regímenes de impugnación de los arts. 66 y 67 LBRL: mientras que al Delegado del Gobierno no se le exige mayor justificación sobre la gravedad de la lesión al interés general de España, ni tampoco sobre la proporcionalidad de la medida de suspensión (cfr. art. 67), las CCAA (o, en su caso, el Estado) deberán precisar la lesión y la justificación de la petición de suspensión de la licencia (cfr. art. 66). Además, el Tribunal podrá levantar la medida de suspensión por él acordada en las impugnaciones del art. 66, pero no se prevé lo mismo en las del art. 67.

La anulación permite a la Administración ordenar la demolición (cfr. art. 35.2 RDUR; STS cont. 16.5.2002, RA 4182) e incoar el oportuno expediente sancionador, pero no se podrá imponer sanción antes de que la licencia sea anulada (art. 91.1 RDUR).

Además, incurre en delito la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, hubiera informado favorablemente la concesión de la licencia, bien por sí o como miembro de un organismo colegiado (art. 320 CP). El tipo penal no se consuma por la mera ilegalidad de la licencia, sino que hace falta que la misma quebrante notoriamente el ordenamiento jurídico y, además, que la autoridad o funcionario obrase dolosamente o con conocimiento de la ilegalidad (cfr., sobre el CP derogado, SSTS penal 10.5.1993, RA 3777; 5.3.1997, RA 1697).

Prevarican los miembros de una Corporación municipal que conceden licencias para obras mayores sin proyecto técnico (SSTS penal 25.5.1992, RA 4336; 27.5.1994, RA 9345). También quien, alegando falta de licencia, ordena la paralización de las obras aun conociendo que la licencia había sido adquirida por silencio administrativo (STS penal 23.3.1994, RA 2572). La legalidad dudosa de una licencia debe discutirse en la vía contencioso administrativa y no permite dictar una sentencia penal condenatoria (cfr. SSTS penal 10.12.1992, RA 10090; 5.7.1994, RA 6247).

No comete prevaricación el Alcalde que concede licencia de primera ocupación sin que se haya terminado la urbanización, exigiendo una garantía que asegure tales costes (STS penal 2.2.1996, RA 790). No es delictiva la conducta de quien concede una licencia de obra formalmente ilegal (en suelo no urbanizable) pero materialmente justa (suelo inmediatamente recalificado) (STS penal 2.11.1995, RA 8012). Además, aunque resulte probado que el Alcalde tiene intereses en el suelo en el que se pretende edificar, su participación en el organismo encargado de otorgar la licencia no es delictiva si la autorización es ajustada a derecho, pues en tal caso su participación no causa perjuicio a tercero ni beneficio a quien la obtiene (STS penal 5.11.1998, RA 9393; SAP penal Cantabria 4.3.1999, ARP 537).

Según la STS penal 24.6.1994 (RA 5031) -y sobre los arts. 358 y 14 CP derogado- la responsabilidad alcanza al técnico que, sin ostentar la condición de funcionario público, induce o coopera necesariamente a la realización del delito; al no ser vinculante el visado, no hay tal cooperación necesaria en los facultativos de los Colegios profesionales. En vía administrativa, la responsabilidad alcanza al facultativo que informó favorablemente el proyecto y a los miembros de la Corporación que votaron a favor del otorgamiento de la licencia sin los informes previos exigibles, o cuando éstos fueran desfavorables en razón de la infracción urbanística (arts. 57.2 RDUR, 78 LBRL).

Por último, la anulación genera la responsabilidad patrimonial de la Administración salvo que, durante la tramitación del procedimiento que condujo a la licencia anulada (STS cont. 26.9.1981, RA 3848), hubiera existido dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado (arts. 44.2 LSV, 39 RDUR), y cuya prueba corresponde a la Administración (SSTS cont. 24.7.1989, RA 6078; 15.4.2003, RA 3775).

Fuente: María Carmen González