Reclamaciones de Derecho de Acceso a la Información Pública en España en España

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Las Reclamaciones ante una autoridad independiente de garantía

La Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTBG) establece que las resoluciones dictadas en materia de acceso a la información pública son recurribles directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa (cualquiera que sea la naturaleza, pública o privada, del sujeto ante el que se presentó la solicitud), sin perjuicio de la posibilidad de interposición de una reclamación potestativa ante una autoridad independiente, de la que se hablará más adelante. Esta unificación de la competencia judicial en el contencioso-administrativo me parece coherente y positiva, pues se trata en todo caso de controlar el acceso a información “materialmente” pública aplicando principios de ponderación a cuyo empleo están acostumbrados estos tribunales.

Prevé, no obstante, la posibilidad de acudir a una reclamación facultativa sustitutiva
de los recursos administrativos, allí donde cupieran (pues, no se olvide, no todos los sujetos
obligados son Administración pública ni se rigen por la LRJ-PAC), que se interpone ante la
respectiva Autoridad independiente de control.

De su carácter sustitutivo de los recursos se colige necesariamente que las
resoluciones son ejecutivas, con fuerza pues para revocar las decisiones contra las que se
reclama, lo cual, por su importancia, debería no obstante haberse consignado
expresamente. Como se acaba de apuntar, se trata de una reclamación facultativa, de
suerte que el solicitante de información puede siempre optar por acudir directamente ante
los tribunales contencioso administrativos, opción única, por lo demás, para los órganos
constitucionales y autonómicos mencionados en el artículo 2.1.f) LTBG, lo que se explica
porque la norma ha entendido que someter a un órgano administrativo, por mucho que
esté dotado de independencia, a las entidades allí mencionada sería una contravención del
principio de separación de poderes.

El plazo para interponer la reclamación es de un mes, a contar desde el día siguiente
al de la notificación del acto impugnado o a aquel en que se produzcan los efectos del
silencio (esto último choca con la doctrina constitucional que declara siempre abierto el
plazo para recurrir contra desestimaciones por silencio), con audiencia de los terceros
afectados. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución es de tres meses,
transcurrido el cual, la reclamación se entenderá desestimada, lo cual, por las razones
antes dicha respecto de las solicitudes, me parece razonable. Las resoluciones, además de
ser notificadas a los interesados y una vez que ésta se haya producido, se publicarán
“previa disociación de los datos de carácter personal que contuvieran, por medios
electrónicos y en los términos en que se establezca reglamentariamente”, previsión que
me parece afortunada pues el conocimiento de los criterios interpretativos resulta esencial
en una materia tan abierta como ésta. Se dispone también, en esta línea, la comunicación
de las resoluciones a los Defensores del Pueblo respectivos y la elaboración y presentación
de Memorias anuales.

Junto con los sistemas clásicos (recursos administrativos y judiciales, sumados en su
caso a la actuación del ombudsman), la previsión de autoridades especializadas es, sin
duda, la tendencia más notable en materia de acceso a la información en el Derecho
comparado. Para lograr que el derecho de acceso a un bien inmaterial como la información
pueda cumplir con su finalidad como instrumento de participación y control ciudadanos es
necesario que las garantías del derecho respondan a cuatro principios básicos: inmediatez,
asequibilidad, independencia y efectividad, lo que explica esta tendencia. La LTBG, en esta
línea, ha previsto la necesaria existencia de una Autoridad independiente encargada de
resolver las reclamaciones contra las decisiones en materia de acceso a la información
adoptadas por los sujetos obligados.

Un recorrido por los Anteproyectos y Proposiciones de Ley que se sucedieron desde
2010 muestra como las opciones barajadas en España fueron diversas: desde su atribución
a la Agencia Española de Protección de Datos, hasta la creación de una Comisión de
Transparencia y Acceso a la información, pasando por el sometimiento al régimen general
de recursos administrativos, con intervención preceptiva y vinculante de la autoridad de
protección de datos cuando estuviera en juego este límite. En estas propuestas, pesaba
mucho, sin duda, el déficit público y la dificultad de venta política de creación de una nueva
institución en tiempos de recortes.

Sin embargo, el Anteproyecto de LTBG optó por una solución sui generis sin precedentes en las anteriores propuestas: atribuir la competencia a la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios (AEVAL).

No quiso, pues, crear una nueva Institución, algo que con toda seguridad
resultaba difícil de vender políticamente en tiempos de recortes, como se podía incluso
leer entre líneas en la Exposición de Motivos (“en aras de la necesaria austeridad exigida
por las actuales circunstancias económicas”; obviando por lo demás que el gasto en una
Institución que haga eficaz la transparencia, siendo limitado, redunda entre otros, en una
mejor gestión de los recursos públicos). Ahora bien, la tramitación en el Congreso de los
Diputados supuso un cambio en este punto. En la comparecencia de los expertos ante la
Comisión Constitucional había sido muy generalizada la insistencia en la necesidad de
avanzar a una mayor independencia de la autoridad de control. La falta de independencia
era uno de los argumentos de las enmiendas a la totalidad y las enmiendas de diversos
grupos (IU, PSOE, UPyD, ERC) defendieron la creación de una Agencia de Transparencia y
Acceso a la Información. Pues bien, el debate de totalidad la Vicepresidenta del Gobierno
anunció la creación de un órgano independiente cuyo responsable sería elegido por
mayoría absoluta del Congreso y no podría ser cesado sino por causas tasadas. Lo presentó
como una respuesta a las exigencias ciudadanas y de algunos comparecientes y grupos
parlamentarios, y justificó la opción inicial en una búsqueda de la austeridad, pero
consideró que con la nueva fórmula se ganaba en independencia y especialización. Y de
este modo, el Grupo Parlamentario Popular presentó una enmienda por la que se
incorporaba un nuevo Título a la LTBG, el III, titulado, “Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno”, en que se regula su naturaleza, fines, composición, estatuto de sus órganos,
funciones régimen jurídico y relaciones con las Cortes Generales.

Lo primero reseñable es que no se ha acudido mayoritariamente al modelo de
concentración en una misma autoridad de las competencias en materia de transparencia y
protección de datos, que es la tendencia más notable en las leyes más recientes de nuestro
entorno (así, en Alemania, Reino Unido o Suiza, entre otros, que aprobaron sus leyes en la
primera década de del siglo XXI, y que ha sido acogido como veremos por alguna ley
autonómica, la andaluza). Entre nosotros, esta opción, con pros y contras, suscitaba
razonables prevenciones en el ámbito estatal, habida cuenta, entre otros y sobre todo, de
la lógica “pro privacidad” a la que responde la ejecutoria de la AEPD en sus ya más de
veinte años de ejecutoria.

Tampoco se ha optado por atribuir esta competencia al Defensor del Pueblo, opción
que fue defendida por algún experto en la comparecencia ante la Comisión constitucional
del Congreso de los Diputados, y que tiene sus indudables ventajas (se trata de una
Institución especializada en el control de la actuación administrativa y la defensa de los
derechos de los ciudadanos, conocida por los ciudadanos y, si bien no tiene funciones
ejecutivas, nada hubiera impedido dárselas para esta materia concreta). Como veremos, ha
sido acogida por alguna Ley autonómica (la de Castilla-León).

Por el contrario, se ha seguido el modelo más “clásico” de los países latinos que
aprobaron sus leyes de transparencia entre finales de los setenta y principios de los
noventa (Francia, Italia, Portugal o Bélgica), de autoridad dedicada exclusivamente a la
transparencia (y, en teoría, al Buen gobierno, sobre lo que nos atrevemos a vaticinar que su
labor quedará prácticamente inédita).

Para “paliarlo”, se han previsto mecanismos específicos de coordinación con la AEPD
y con el Defensor del Pueblo.

Respecto de la primera, se prevé la integración de un representante de la AEPD en la
Comisión del propio CTBG y, a sugerencia de la AEPD se añadió la disposición adicional
quinta, que prevé que el CTBG y la AEPD adopten conjuntamente las resoluciones que sean
necesarias a fin de determinar los criterios de aplicación de estas reglas, en particular en lo
que respecta a la ponderación del interés público en el acceso a la información y la garantía
de los derechos de los interesados cuyos datos se contuviesen en la misma, de
conformidad con lo dispuesto en la LTBG y en la LOPD. La previsión podría saludarse como
positiva. Ahora bien, a nuestro juicio (y no por casualidad) la propuesta viene de la AEPD. Y
es que no debe olvidarse que es la normativa sobre acceso la que se aplica a la publicidad
activa o pasiva de información que contiene datos de terceros y en ese sentido, siendo
deseable una interpretación armónica de ambos bloques normativos, dicha interpretación
ha sido precisamente la efectuada por el legislador en el artículo 15 LTBG y su
interpretación, como la del resto del articulado de dicha LTBGBG, es de la competencia de
las autoridades de transparencia.

En relación con el Defensor del Pueblo, y junto a la integración de un representante
de esta Institución en la Comisión del CTBG, el art. 24.5 LTBG prevé que el Presidente del
CTBG comunique al Defensor del Pueblo sus resoluciones por las que resuelva las
reclamaciones contra resoluciones en materia de derecho de acceso.

Por lo demás, al igual que ocurre en el ámbito estatal, contra las resoluciones
dictadas por las Asambleas Legislativas y las instituciones análogas al Consejo de Estado,
Consejo Económico y Social, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo en el caso de esas
mismas reclamaciones sólo cabe la interposición de recurso contencioso-administrativo.
El CTBG se configura como una Institución con personalidad jurídica propia y plena
capacidad de obrar y actúa con autonomía y plena independencia en el cumplimiento de
sus fines, que entra en la tipología de las “Administraciones independientes”.
El CTBG está compuesto por dos órganos: la Comisión y el Presidente, que lo es
también de la Comisión.

La Comisión es un órgano colegiado y está integrada por el Presidente (lo es el propio
Presidente del CTBG), un Diputado, un Senador, un representante del Tribunal de Cuentas,
un representante del Defensor del Pueblo, un representante de la AEPD, un representante
de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y un representante de la Autoridad
Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF). Se ha optado por este modelo y no por
otro que integrara también a representantes de la sociedad civil (consumidores y usuarios,
ONGs, expertos…), lo que podría haber sido una buena idea, como habían demandado
algunos expertos, o en buena medida, como lo es el Consejo Consultivo de la AEPD.

El Presidente del CTBG es nombrado por un período no renovable de cinco años
mediante Real Decreto, a propuesta del titular del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, entre personas de reconocido prestigio y competencia
profesional previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión
correspondiente del Congreso de los Diputados. El Congreso, a través de la Comisión
competente y por acuerdo adoptado por mayoría absoluta, deberá refrendar el
nombramiento del candidato propuesto en el plazo de un mes natural desde la recepción
de la correspondiente comunicación. El cargo es retribuido y con dedicación exclusiva. Sus
causas de cese son tasadas: por expiración del mandato, a petición propia o por separación
acordada por el Gobierno, previa instrucción del correspondiente procedimiento por el
titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por incumplimiento grave
de sus obligaciones, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso. Creemos,
al respecto, que una mayor garantía la aportaría el que la separación debía ser acordada o
ratificada por el Congreso por la misma mayoría absoluta y previa audiencia de la Comisión.

Mi valoración personal de esta configuración, a la luz de las garantías de
independencia, de legitimidad y de eficacia, es la siguiente. Me parece positivo desde el
punto de la legitimidad que la LTBG haya optado por una elección parlamentaria por
mayoría cualificada. No obstante, hubiera sido aún mejor haber exigido una mayoría más
cualificada –de tres quintos, como proponían algunas enmiendas– para la elección, para
forzar así el acuerdo entre los grupos parlamentarios, con la ventaja añadida de tratarse de
un órgano unipersonal y no prestarse, por ello, a un reparto entre partidos y una
reproducción de la lógica partidista, que tanto mal ha hecho al funcionamiento y a la
confianza en otras Instituciones de control previstas en la Constitución o en las leyes. Me
parece muy acertado que se trate de un mandato no renovable, pues supone un aumento
de la independencia, al evitar que las actuaciones del Presidente en una materia tan
sensible como ésta puedan venir condicionadas por su deseo de una renovación, así como
el período del mandato de cinco años, superior al de una legislatura. Otro tema por valorar
es el carácter unipersonal o colegiado. Probablemente, una buena fórmula es la de un
órgano colegiado de tamaño reducido –cinco miembros, como recomienda la Ley modelo
de la Organización de Estados Americanos, puede ser un número óptimo– integrado por
expertos, si bien un órgano unipersonal, al estilo de la AEPD también puede funcionar de
forma correcta y evitar además la tentación de un reparto por criterios de afinidad política entre los grupos parlamentarios. Como se ha visto, el CTBG tiene dos órganos, uno de cada
categoría. Por tanto, es clave para juzgarlo valorar qué funciones tienen uno y otro. Y lo
cierto es que los auténticos poderes ejecutivos, en materia política y jurídicamente
compleja, están atribuidos al Presidente del CTBG, aquel de los dos órganos que está
dotado de un estatus de independencia por su forma de nombramiento, lo que resulta
acertado, si bien con la advertencia de que supone la concentración en una sola persona de
un poder ciertamente importante, lo que debería llevar a reforzar, si cabe, el cuidado en la
elección de una persona muy cualificada y con garantías de independencia de criterio.

Dicho de forma más directa, la efectividad de la LTBG descansa en buena medida en la
ejecutoria del CTBG y la calidad y la credibilidad de ésta dependerá, también básicamente,
en la persona que en cada momento asuma la Presidencia. Dicho lo cual, hay que añadir
que la Comisión, a diferencia del Consejo Consultivo de la AEPD, no tiene una mera labor
testimonial, sino funciones también relevantes, como las de informe, propuesta o
aprobación de la memoria anual.

De conformidad con el art. 34, el CTBGBG tiene por finalidad promover la
transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de
publicidad, salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública y
garantizar la observancia de las disposiciones de Buen Gobierno. Para llevarla a cabo, se le
atribuyen en el art. 38 todo un amplio elenco de funciones (a la Comisión, la adopción de
recomendaciones directrices y la promoción de buenas prácticas y de actividades de
formación y sensibilización, el asesoramiento, el informe preceptivo de proyectos
normativos que desarrollen o ose relaciones directamente con el objeto de la Ley, la
evaluación de la aplicación de la ley, a cuyos efectos debe aprobar una memoria anual; al
Presidente, la aprobación del anteproyecto de presupuesto, la elaboración de la memoria y
su presentación ante las Cortes Generales y la comparecencia ante ellas cuando sea
requerido para ello, la adopción de criterios de interpretación, la vigilancia del
cumplimiento de la publicidad activa y el conocimiento de las reclamaciones en materia de
derecho de acceso y la resolución de consultas de los sujetos obligados. El órgano
competente deberá motivar, en su caso, su decisión de no incoar el procedimiento. Estas
competencias han sido desarrolladas en el Estatuto de organización y funcionamiento.
Destacan a mi juicio dos ambigüedades. La primera de ella, la no atribución expresa de
potestad inspectora, si bien dicho Estatuto ha incorporado la entre las competencias del
Presidente la de “recabar de las distintas Administraciones Públicas la información
necesaria para el cumplimiento de sus funciones” (art. 8.2.t).

De otra, no resulta claro cuál es su papel en el ejercicio de la potestad disciplinaria por el incumplimiento de autoridades y empleados públicos de sus obligaciones en materia de publicidad activa y derecho de acceso. El art. 9.2 LTBG dispone, respecto de la publicidad activa, que “el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de acuerdo con el procedimiento que se prevea reglamentariamente, podrá dictar resoluciones en las que se establezcan las medidas que sea necesario adoptar para el cese del incumplimiento y el inicio de las actuaciones disciplinarias que procedan”.

Por su parte, el art. 19 del Estatuto de organización y funcionamiento dispone que corresponde a la Subdirección General de Transparencia y Buen Gobierno supervisar el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa e instar el inicio de las actuaciones disciplinarias que procedan en los supuestos de incumplimiento de las obligaciones. Ahora bien, quedan cuestiones abiertas. Entre ellas: ¿un simple incumplimiento constituye una infracción leve y una reiteración una infracción grave, o sólo se sancionan los segundos?; ¿corresponde a la CTBGBG instar el ejercicio de la potestad disciplinaria o ejercerla?; ¿cómo se sanciona los incumplimientos de la publicidad activa cuando son imputables a altos cargos no sometidos al régimen disciplinario funcionarial, al no haberse introducido un tipo infractor en el Título dedicado al buen gobierno? Son cuestiones que deberían haber quedado claramente
resueltas, pero, lamentablemente, me parece que quedan sin solución legal. Por el contrario, en materia de derecho de acceso, el art. 206 LTBG dispone que el “incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo tendrá la consideración de infracción grave a los efectos de la aplicación a sus responsables del régimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora.” Sin embargo, no atribuye papel alguno al CTBG para instar la incoación del procedimiento ni tampoco existe en el Estatuto de organización y funcionamiento una atribución de esta competencia a la Subdirección General de Reclamaciones.

El Título III no tiene carácter básico, lo que resulta absolutamente coherente con el
diseño de reparto de competencias constitucional, en que lo organizativo es competencia
propia de cada entidad política, sea el Estado o las Comunidades Autónomas. Ahora bien,
esa misma disposición adicional apela al artículo 149.1.1ª de la Constitución, título que
tiene su juego en la LTBGBG precisamente en materia de garantías uniformes en la tutela
del derecho de acceso a la información (aunque, desafortunadamente, la disposición final
sexta no distinga en qué título en particular se apoya cada uno de sus preceptos). La
disposición adicional cuarta dispone, desde su versión inicial, que la resolución de la
reclamación corresponde, en los supuestos de resoluciones dictadas por las
Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades
Locales comprendidas en su ámbito territorial, “al órgano independiente que determinen
las Comunidades Autónomas”. Optativamente, permite a las Comunidades Autónomas y a
las Ciudades Autónomas atribuir la resolución de las reclamaciones al CTBGBG, siempre
que celebren el correspondiente convenio con la AGE, en el que se estipulen las
condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de
competencias. Por lo demás, al igual que ocurre en el ámbito estatal, contra las
resoluciones dictadas por las Asambleas Legislativas y las instituciones análogas al Consejo
de Estado, Consejo Económico y Social, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo en el
caso de esas mismas reclamaciones sólo cabe la interposición de recurso contenciosoadministrativo.

Obsérvese que en el caso de las Entidades Locales, la LTBG también opta,
aparentemente, por una solución similar a la contenida en la LOPD, la de atribuir la
competencia a un órgano independiente autonómico (o al menos eso parece sugerir la
literalidad del precepto, si bien no de forma terminante).

La Ley estatal determinó algunas claves como básicas: la necesaria existencia de una
autoridad independiente (de nueva creación o preexistente) que conociera de las
reclamaciones contra las decisiones sobre acceso a la información, o bien la atribución de
esta competencia al CTBG mediante convenio, actuando con potestades ejecutivas desde
el momento en que sus decisiones hacen las veces y son sustitutivas de los recursos
administrativos (allá donde cupieren, que no todos los sujetos obligados por la normativa
sobre transparencia, como sabemos, son Administraciones públicas). A partir de ahí, el
margen de decisión era pleno: asunción de competencias también en materia de
protección de datos; carácter unipersonal o colegiado o dualidad de órganos en la misma
institución y reparto de competencias entre ellos; nombramiento gubernamental o
parlamentario. Como analicé en un trabajo anterior a la LTBG, en que formulaba
propuestas legislativas para España, siguiendo de cerca el Derecho comparado, cada una
de estas opciones tenía ventajas e inconvenientes.

Las Comunidades Autónomas han podido, pues, adoptar sus propios modelos y el
resultado ha sido toda una muestra de heterogeneidad creativa.

En el ámbito autonómico, la unificación de las competencias sobre transparencia y
acceso a la información y protección de datos en una misma Autoridad independiente me
parecía y me sigue pareciendo la mejor solución. De entrada, por cuanto, por mor del
reparto competencial en la materia, el ámbito autonómico las competencias de las
Agencias se extienden, precisamente, a ficheros públicos en un concepto funcional análogo
al de las Leyes de transparencia y el principal, aunque no único, límite operativo a la
transparencia es precisamente la protección de datos (excluidas las competencias en
seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores…). Además, porque que tan sólo existen
ya creadas dos Agencias autonómicas, por lo que las nuevas Agencias podrían nacer desde
el principio con ambas competencias, transparencia y protección de datos, y no ya
“escoradas”. Es más, las Agencias existentes, la catalana y la vasca que, al ocuparse sólo de
ficheros públicos, manejan con solvencia la ponderación entre publicidad y privacidad de la
información, tema sobre el cual han dictado notables recomendaciones y resoluciones.

Eso evitaría además la duplicidad de instituciones y sobre todo la disparidad de enfoques,
puesto que, de lo contrario, un mismo caso (por ejemplo, publicidad de información en
portales de transparencia o a través de solicitudes de acceso, que incorpora datos
personales) puede dar lugar a resoluciones diversas entre Instituciones pertenecientes a
Administraciones diversas (la AEPD y la autoridad de transparencia autonómica), sin los
mecanismos de coordinación previstos en la LTBG en el ámbito estatal o en la Ley catalana
en el autonómico.

Pero como decía, no ha sido ésta la opción mayoritaria de las leyes autonómicas,
que recogen una gran pluralidad de soluciones difíciles de agrupar en categorías.
-Lo primero que cabe constatar es que las Leyes autonómicas anteriores a 2013 no
recogen la existencia de reclamaciones sustitutivas de los recursos que deben ser resueltas
por autoridades independientes, por lo que deberán ser adecuadas a esta prescripción
básica (es el caso de la Ley gallega de 2006 –se prevé la aprobación de una nueva Ley– la
balear de 2011 o la Navarra de 2012).

-Entre las posteriores, elaboradas ya con la LTBG en vigor o en tramitación, la única
que ha optado por unificar en una sola Autoridad ambas competencias ha sido la Ley
andaluza, que crea el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, que
sigue el modelo organizativo de las Agencias de protección de datos en España, con un
Director que concentra todos los poderes ejecutivos, elegido por mayoría absoluta del
Parlamento, y una Comisión consultiva que integra representantes de Instituciones
públicas y de la sociedad.

-El modelo mayoritario ha sido la creación de Autoridades especializadas en
transparencia, a semejanza de lo que hizo el Estado, que, eso sí, responden a estructuras
diferentes. En unos casos, se trata de una Autoridad unipersonal (en Canarias, el
Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, elegido por mayoría
parlamentaria de 3/5, con amplias competencias), en otros colegiada, y, dentro de este
caso, en unas ocasiones integrada por miembros elegidos para el desarrollo de esta tarea
con dedicación exclusiva (en Cataluña, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la
Información Pública, integrado por entre tres y cinco miembros elegidos por idéntica
mayoría, si bien con competencias sólo para la resolución de los recursos y para un sui
generis procedimiento de mediación que su une a la posibilidad de recurrir en reposición
las decisiones previas frente a lo previsto en la ley básica estatal), en otros por
representantes de diversas Instituciones públicas, sin dedicación exclusiva (en Aragón, el
Consejo de Transparencia, en Castilla-La Mancha, el Consejo regional de Transparencia y
Buen Gobierno); y en otros por una mezcla de un Presidente elegido por el Parlamento con
dedicación exclusiva y el resto de los miembros representantes de Instituciones públicas y
sociales preexistentes (en Murcia, el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia).

En otras Leyes autonómicas se combina un órgano colegiado con poderes ejecutivos
elegido por el Parlamento por mayoría de 3/5 y un órgano colegiado consultivo con
representantes de Instituciones públicas y sociales (en Valencia, el Consejo de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno). Resulta reseñable que en
aquellas Comunidades Autónomas en que preexistían Autoridades independientes en
materia de protección de datos, al igual que ocurría en el caso estatal, la Ley autonómica
ha previsto mecanismos de coordinación. En el caso de Cataluña, se prevé que el
procedimiento de reclamación, si la denegación se ha fundamentado en la protección de
datos personales, la Comisión debe solicitar informe a la Autoridad Catalana de Protección
de Datos, el cual debe ser emitido en el plazo de quince días (art. 42.8) y que la Comisión,
la Autoridad Catalana de Protección de Datos y la Comisión de Acceso, Evaluación y
Selección Documental deben adoptar las medidas de coordinación necesaria para
garantizar una aplicación homogénea, en sus respectivos ámbitos de actuación, de los
principios y reglas sobre la protección de datos personales y el acceso a la información. A
tales efectos, pueden establecer criterios y reglas de aplicación (disposición adicional
sexta). En el Proyecto de Ley del País Vasco, se crea la Agencia Vasca de TransparenciaGardena,
con una Presidencia, nombrada por el Gobierno con derecho de veto
parlamentario por mayoría absoluta y un Consejo asesor con representación de
instituciones y de la sociedad.

-Otro, minoritario, ha consistido en atribuirle toda o parte de la competencia a
Instituciones estatutarias ya existentes, si bien “transustanciándolas” en nuevas
Instituciones especializadas en transparencia pero integradas por sus propios miembros:
sea al Consejo Consultivo (en Madrid, si bien ahora se prevé su supresión, bajo las
denominación de Consejo para la Transparencia), sea el Defensor del Pueblo (en CastillaLeón,
el Comisionado de Transparencia y la Comisión de Transparencia).
-Finalmente, hay leyes autonómicas que, o bien se han acogido a la posibilidad
abierta en la disposición adicional cuarta, apartado segundo, de la LTBG de suscribir
convenio con el CTBG para que sea éste el que conozca de las reclamaciones (así, La Rioja)
o bien han dejado imprejuzgada esta posibilidad o bien la de crear una Institución propia o
atribuirla a una ya existente (así, Extremadura).

A mi juicio, la clave para enjuiciar la mayor o menor adecuación de estas fórmulas
organizativas no es otra que la garantía de independencia, de cualificación y de
operatividad.

Como se ha podido notar, en todos los casos en que se crea una Autoridad de
nuevo cuño con nombramiento de personas con dedicación exclusiva éste es
parlamentario en la mayoría de los casos con exigencia de una mayoría reforzada (3/5 en el
caso de Canarias, Cataluña y Valencia; mayoría absoluta en el caso de Andalucía, siguiendo
el modelo estatal; mayoría simple en el caso de Murcia; y comparecencia ante el
Parlamento, en la ambigua fórmula vasca), con mandato no renovable por cinco años
(siguiendo el modelo estatal, en Andalucía, Canarias, Murcia, País Vasco, Valencia; y en
Cataluña no se precisa el plazo), con causas tasadas de cese y nombramiento. En mi
opinión personal, los nombramientos parlamentarios por mayorías reforzadas, los
mandatos no renovables (que no introducen la expectativa de los nombrados de ser o no
reelegidos en función del mayor o menor agrado que su labor haya creado en los llamados
a la elección) y las causas tasadas de cese (que excluyen en todo caso el cese por dejar de
ser del agrado del elector), son en principio el mejor modelo, y en este sentido ha de
aplaudirse la opción estatal y su seguimiento mayoritario por las leyes autonómicas.

Los aspectos respecto de los que se da un elevado grado de heterogeneidad son,
como hemos visto, el modelo de Autoridad (con competencias exclusivas en transparencia,
con competencias en transparencia y protección de datos, confundida con el Consejo
consultivo o el Defensor del Pueblo), y la opción por un órgano unipersonal o colegiado,
con dedicación exclusiva o no. De la primera cuestión ya apunté cuál es la opción que juzgo
más idónea y los motivos para ello. De la segunda, considero que confiar la competencia
ejecutiva de una Autoridad encargada de la transparencia, en particular, la vigilancia del
cumplimiento de la publicidad activa y la resolución de reclamaciones, a órganos
colegiados, máxime a aquéllos de composición numerosa y de representación de
Instituciones públicas y sociales y por ende sin conocimientos especializados en esta
materia ni siquiera necesariamente jurídicos, plante graves inconvenientes desde la óptica
de la independencia, de la cualificación y de la operatividad.

También es importante destacar que la mayor parte de las Autoridades previstas
tienen competencias amplias en materia de transparencia, que no se limitan a la resolución
de reclamaciones en materia de acceso a la información, la única exigida por el legislador
básico estatal (es una excepción, además del caso de la Rioja y Extremadura, el de
Cataluña), algo que debe sin duda aplaudirse, puesto que en esta materia la labor de
asesoramiento e informe, de promoción del derecho y de seguimiento y evaluación
resultan claves.

Autor: Emilio Guichot, Catedrático acreditado de Derecho administrativo (CC)

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