Sanciones Administrativas en España en España

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Sanciones Administrativas: Notificación por Edictos

Señala la STC 59/2014, en sus fundamentos jurídicos 3º-4º:

“3. Entrando en el fondo del presente recurso debe señalarse que el recurso de amparo formulado lo es por el cauce del art. 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), ya que las infracciones constitucionales que se denuncian se imputan directamente a las resoluciones administrativas y sólo indirectamente a las resoluciones judiciales que no las repararon. Por ello, el análisis de las cuestiones planteadas debe comenzar por la invocación del art. 24.2 CE dirigida ex art. 43 LOTC contra la resolución administrativa, por resultar previo ese tratamiento en los términos expuestos en las SSTC 5/2008, de 21 de enero, FJ 3, y 128/2008, de 27 de octubre, FJ 2.
Como recuerdan las SSTC 54/2003, de 24 de marzo, FJ 3; 157/2007, de 2 de julio, FJ 3; 226/2007, de 22 de octubre, FJ 3, y 32/2009, de 9 de febrero, FJ 4, reiterada doctrina de este Tribunal, desde la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2, ha declarado, no sólo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE, considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al Derecho administrativo sancionador al ser ambos manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, sino que también ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24.2 CE. Ello, no solo mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto. En definitiva, como se ha afirmado en la STC 120/1996, de 8 de julio, FJ 5, «constituye una inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado básico de la actividad sancionadora de la Administración en el Estado social y democrático de Derecho».

Acerca de esta traslación, por otra parte condicionada a que se trate de garantías que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador, existen reiterados pronunciamientos de este Tribunal. Así, partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin observar procedimiento alguno, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del art. 24 CE. Sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba [por todas, SSTC 7/1998, de 13 de enero, FJ 5; 3/1999, de 25 de enero, FJ 4; 14/1999, de 22 de febrero, FJ 3 a); 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 7, y 117/2002, de 20 de mayo, FJ 5].
El ejercicio de los derechos de defensa y a ser informado de la acusación en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone, obviamente, que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga. En este sentido, el Pleno de este Tribunal en la STC 291/2000, de 30 de abril, ha declarado, con base en la referida doctrina constitucional sobre la extensión de las garantías del art. 24 CE al procedimiento administrativo sancionador, que los posibles defectos en la notificación o emplazamiento administrativo, cuando se trate, como en este supuesto acontece, de un acto administrativo sancionador, revisten relevancia constitucional desde la perspectiva del art. 24 CE (FJ 4).

4. La aplicación de la doctrina constitucional expuesta a las infracciones constitucionales denunciadas, supone la estimación del recurso de amparo formulado pues la falta de notificaciones personales con éxito al demandante, intentadas en el local de negocio pub, en horario de mañana, cuando no tiene actividad, sin que conste aviso alguno en el buzón de correos de la citada actividad mercantil, acudiendo posteriormente a la mera notificación edictal, cuando consta el conocimiento del domicilio personal del recurrente, en el que se notifica la vía ejecutiva, ha vulnerado su derecho de defensa y a ser informado de la acusación protegidos por el art. 24.2 CE al impedir que el administrado pudiera ejercer su derecho de defensa en el procedimiento administrativo sancionador cuya existencia no consta conociera, sin que tal situación de indefensión se produzca por causa imputable al demandante de amparo y sí a la Administración, que no obró con la debida diligencia en la búsqueda de domicilio en el que notificar personalmente o del horario adecuado para la notificación en el que efectivamente lo intentó, constándole el género de la actividad del negocio así como el domicilio personal del recurrente, como evidencia la efectiva notificación de la vía de apremio en este último domicilio. Y aunque dicho domicilio personal del recurrente no hubiera sido inicialmente conocido por la Administración sancionadora y que hubiera sido hallado por la ejecutiva, como aduce la Junta de Andalucía, aquélla había de haber obrado con la diligencia suficiente para buscar y obtener en los registros públicos correspondientes un domicilio donde poder realizar una notificación personal positiva como efectivamente se hizo en la vía ejecutiva, como recuerdan nuestras sentencias 32/2008, de 25 de febrero, FJ 2, y 128/2008, de 27 de octubre, FJ 2”.

El cómputo de las preprocesales en la caducidad

La caducidad, en derecho administrativo [véase también la información sobre la prescripción aquí], es el período de tiempo que tiene la autoridad administrativa para finalizar el expediente administrativo. En el caso del expediente administrativo disciplinario, la Administración, para no rebasar el plazo de 6 meses para tramitarlo, suele «hechar mano» de unas diligencias que se llaman, dependiendo de la Administración en cuestión, “diligencias informativas”, “diligencias gubernativas”, “diligencias preprocesales” o “información reservada”, para llevar a cabo una investigación previa. Estas diligencias deberían servir sólo para identificar al autor de un hecho y, una vez estuviera individualizado, la autoridad administrativa debiera seguir el procedimiento disciplinario, para que así quedara garantizado debidamente el derecho de defensa.

El TSJ de Canarias 359/2013, Sección nº 1, en el procedimiento ordinario 591/2013 y dictada el 15-III-2013, en relación a esta materia, contiene los Fundamentos Jurídicos Segundo y Tercero siguientes:

“SEGUNDO.- Aunque esta Sala haya mantenido con anterioridad –no de manera uniforme, dicho sea de paso- la tesis que defiende el Sr. Abogado del Estado, a partir del presente caso, sin embargo, debe abandonar la expresada línea y situar el “día a quo” del plazo de caducidad en la fecha de la incoación de las diligencias informativas.
En efecto, a dicha mudanza nos obliga la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2011, en cuyo fundamento jurídico tercero puede leerse:

“Pues bien, dejando al margen la cuando al menos confusa tramitación del expediente disciplinario por la Administración recurrida –señalar entre otras cuestiones que, no consta la existencia de acuerdo de inicio de expediente, que se han tramitado información previa y diligencias informativas (39/08 de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Canarias y 6/09 del Consejo General del Poder Judicial), que ha existido duplicidad en el nombramiento de “Magistrado Ponente” (15 de julio de 2008 y 14 de abril de 2009), o que la resolución sancionadora impuso la inexistente sanción de “apercibimiento”, cuando la prevista en el artículo 420. 1. A) de la Ley Orgánica 6/1985, es la de advertencia), es lo cierto que procede acoger la alegación de caducidad del procedimiento de la recurrente por el transcurso de un periodo superior al de seis meses al que el artículo 425. 6 de a Ley Orgánica del Poder Judicial limita su duración (por todas Sentencia de 27 de marzo de 2006 –recurso contencioso-administrativo num. 86/2003).

En consecuencia, el recurso debe ser estimado toda vez que bien se considere como fecha de inicio del expediente la señalada por el recurrente (1 de julio de 2008, fecha del Acuerdo del Presidente Accidental del Tribunal Superior de Justicia de Canarias por el parece que se inician las Diligencias Informativas num. 39/08), bien la indicada por el Abogado del Estado en su contestación a la demanda (14 de octubre de 2008, fecha del registro de salida de la Resolución de 7 de octubre de 2008 del Jefe de la Sección de Informes del Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial), en ambos supuestos a la fecha de notificación de la resolución sancionadora el 30 de abril de 2009 e incluso a la fecha en que fue dictada la misma el 20 de abril de 2009 ya habían transcurrido los seis meses de duración máxima del procedimiento”.

Tercero.- Por lo demás, y aunque resulte ya innecesario, considera la Sala conveniente dejar expresa constancia de que, aún no habiéndose producido la caducidad del procedimiento, el recurso habría sido estimado, puesto que este Tribunal, a diferencia del órgano sancionador, no considera que del expediente administrativo resulten probados los hechos que el acuerdo impugnado tiene por tales. Todo lo contrario: la única falta de respeto habida el día 15 de diciembre de 2009, a tenero de la prueba de testigos, la protagonizó el denunciante” […].

Ejecución de una sanción antes de ser firme

La Sentencia del Tribunal Constitucional 78/1996, de 20-V, en sus Fundamentos 4º y 5º afirma, siguiendo la tesis del Fiscal, que “si se impugnó en el proceso la Resolución del Director del Hospital, no fue por su decisión de declararse incompetente para acordar la suspensión sino, precisamente, porque su resolución de «notificar», en vista de ello, que «su sancion se hará efectiva el día 20 de mayo de 1993», determinaba la ejecucion sin ser firme el acto en que se impuso.

Y que dicho acto sancionador no era en esa fecha firme resultaba, en primer término, del hecho de que el plazo de interposición del recurso de reposición no había transcurrido (se notificó la sanción el 21 de abril y estaba por tanto en curso dicho plazo el 11 de mayo, fecha de aquella Resolución e incluso el 20 de mayo en que se ordena la efectividad por ser el último del de un mes a contar de la notificación). Del conjunto de todas las anteriores circunstancias se desprende con claridad que la sedicente notificación de la efectividad de la sanción había de reputarse realmente como un verdadero Acuerdo de cumplimiento que, de no suspenderse, determinaría efectivamente su ejecución cuando aún no era firme. Es decir, que impugnado el Acuerdo del Director del Hospital de ejecución inmediata, es en relación con sus efectos como la vulneración del art. 24.1 pudo ser alegada, porque podría determinar la indefensión del recurrente al impedir que se resolviera sobre la suspensión tanto en vía administrativa como por el órgano jurisdiccional. Y precisamente se recurrió en un procedimiento de protección de los derechos fundamentales que según el art. 7.1 de la Ley 62/1978, no exige la interposición de recurso administrativo previo. [NOTA: Hoy arts. 114 y ss LJCA]

La cuestión radica, pues, precisamente en que se ordenase ejecutar la sanción sin esperar a su firmeza y aun sin haber resuelto ni el recurso de reposición ni la solicitud de suspensión. Lo cual supone, según el recurrente, sustraer a la posibilidad de amparo judicial la decisión sobre la suspensión de la ejecución del acto vulnerando así el derecho a la tutela judicial efectiva. Apoya esa afirmación en que, de acuerdo con la reiterada doctrina constitucional sobre la ejecutividad de los actos administrativos (STC 148/1993, por todas), el cumplimiento inmediato de aquéllos que dificulte o impida una plena y efectiva tutela judicial posterior, al hacer imposible el adecuado restablecimiento de los afectados en la integridad de sus derechos e intereses, contraviene el art. 24.1 C.E.

5. La argumentación expuesta debe determinar la estimación del presente recurso de amparo pues si bien es cierto, como antes decíamos, que el recurrente al interponer el recurso de reposición contra la Resolución del Director del Servicio Valenciano de Salud, de 17 de diciembre de 1992, no solicitó la suspensión, también lo es que ya la había pedido con anterioridad con su escrito de 28 de abril de 1993, inmediato a la notificación de aquel acto correctamente dirigido al órgano competente, y que, en cuanto a su manifestacion de voluntad podía ser reputado como de reposición. No obstante ello el Director del Hospital, al cursarlo, determinó además la ejecución inmediata sin dar lugar, no sólo a que se resolviese sobre la suspensión sino a que la misma pretensión pudiera ser tramitada ante los Tribunales en tiempo hábil para acordarla y en su caso corregirla.

Y aunque también es cierto que, en el proceso de impugnación del acto sancionador (cuya situación procesal no consta) podría obtenerse no sólo una resolución de fondo sobre su legalidad sino, eventualmente, un Acuerdo de suspensión, éste sería evidentemente tardío y entre tanto se habría consumado la indefensión del sancionado en cuanto a su solicitud de suspensión del acto que no hubiera podido ser ya revisada por el Tribunal competente. Ello lesiona, de modo evidente, el art. 24.1 C.E. al impedir el acceso de dicha petición al Juez y, en consecuencia, hace que proceda la estimación del amparo. Este pronunciamiento debe determinar la invalidación del acto lesivo, o sea la Resolución impugnada del Director del Hospital y también de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo que desestimó el recurso y exime del examen de los vicios constitucionales alegados respecto de esta Sentencia. Aunque deba señelarse que la misma Sentencia eludió la cuestión planteada al no decidir sobre la suspensión del acto sino sobre la competencia del órgano ante el que se pedía”.

La STS 8226/2011, de 2-XII, sobre la ejecución de una sanción en materia de aguas, dice lo siguiente:

“TERCERO.- Antes de nada debemos señalar que las sanciones sólo serán ejecutivas cuando hayan puesto fin a la vía administrativa, ex artículo 138.3 de la Ley 30/1992.

De modo que la Administración no puede ejecutar una sanción recurrida en vía administrativa o impugnada en sede jurisdiccional hasta tanto el juez administrativo no se pronuncie sobre la medida cautelar solicitada. En el bien entendido que si no se solicita la medida cautelar ante el órgano judicial será ejecutiva a pesar de esa impugnación jurisdiccional.

En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, al examinar la compatibilidad de la ejecución de las sanciones con la tutela judicial efectiva. Nos referimos a las conocidas Sentencias 66/1884 y 78/1996.
En definitiva, la sanción impuesta no puede ejecutarse hasta que concluya la vía administrativa y no se interponga recurso contencioso-administrativo. Ahora bien, en caso de interponerse el recurso contencioso- administrativo con petición cautelar, la suspensión alcanza hasta que el juez resuelve sobre dicha medida cautelar solicitada.

La denegación de la medida cautelar acordada en el acto recurrido, por tanto, no resulta conforme a derecho y debe ser anulada, porque las sanciones administrativas se encuentran suspendidas por ministerio de la Ley, ex artículo 138.3 de la Ley 30/1992. De modo que no puede hacerse una aplicación aislada del artículo 111 de la citada Ley, prescindiendo del citado artículo 138.3, cuando el acto cuya ejecución se quiere suspender sea de naturaleza sancionadora. Esta medida cautelar fijada por la Ley alcanza hasta que se ponga fin a la vía administrativa, teniendo en cuenta que cuando se interpone recurso contencioso administrativo con petición cautelar esa suspensión se extiende, insistimos, hasta que el juez administrativo se pronuncie sobre la cautela solicitada.
En consecuencia, el recurso contencioso administrativo ha de ser estimado respecto de la suspensión de la sanción, porque el acto impugnado no aplicó el artículo 138.3 de la Ley 30/1992”.

Sanciones Administrativas en el Derecho Administrativo español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Sanciones Administrativas es descrito de la siguiente forma: Es sanción administrativa aquel mal infligido por la administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilícita, a través de un procedimiento administrativo, con una finalidad represora, y consistiendo la sanción en la privación de un bien o derecho, o la imposición de un deber, siendo los principios y garantías del Derecho sancionador administrativo sustancialmente iguales a los del Derecho Penal (arts. 24 y 25 de la Constitución Española de 1978, y de lo preceptuado en los arts. 127 a 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, parcialmente modificada por la Ley 4/1999).

Aunque la sanción administrativa más característica es la multa, no es éste el único tipo de sanción al poder consistir éstas en la pérdida de un derecho o expectativa, aunque no en la privación de la libertad, debiendo cuidarse de la proporcionalidad entre infracción y sanción.

Más sobre Sanciones Administrativas en el Diccionario Jurídico Espasa

Ahora bien, no cualquier consecuencia negativa para el administrado puede ser identificada con el concepto de sanción administrativa, con lo que ello supone de aplicación o no de su régimen jurídico y garantías, siendo preciso para ello se encuentren tipificadas como tales los hechos correspondientes y que el imputado sea considerado culpable. Así, en el caso de que se obtenga un beneficio, título o se desarrolle una actividad sin contar con los requisitos exigidos para ello, la aplicación del ordenamiento jurídico rescindiendo, clausurando, etc., no necesariamente es una sanción cuanto una consecuencia de la autotutela administrativa. No deben confundirse las sanciones administrativas con la coacción administrativa, e igualmente no pueden confundirse las sanciones administrativas y la imposición de la obligación de reponer las cosas dañadas a su estado primitivo o a indemnizar por los daños o perjuicios causados en las mismas, posibilidad ésta tradicionalmente contemplada en la legislación demanial (p. ej. ley de aguas, ley de costas, etc.) (V. potestad sancionadora). [A.G.Q.]