Protección de la Naturaleza en España

Artículo 45 de la Constitución

Observaciones

También la Ley 22/1988, de Costas (modificada por Ley 2/2013), en aplicación del artículo 132 de la Constitución, declara la zona marítimo-terrestre como parte del dominio público, lo que tiene por objeto detener el deterioro de los parajes costeros. Los artículos 20 y siguientes se dedican a imponer limitaciones en el derecho de propiedad sobre terrenos colindantes del dominio marítimo-terrestre que entre otras cuestiones restringen la posibilidad de edificar. Otro caso de demanialización que busca proteger ciertos parajes naturales es la Ley 43/2003, de Montes, modificada por Ley 21/2015, cuyo artículo 12 integra en el demanio forestal los montes incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, los montes comunales y otros que hubieren sido afectados a un uso o servicio público.

b. Prevención y control integrados de la contaminación

Debemos hacer referencia al texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre. De acuerdo con su artículo 1, ésta tiene por objeto «evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto». De acuerdo con su artículo 2, será aplicable a «las instalaciones de titularidad pública o privada en las que se desarrolle alguna de las actividades industriales incluidas en las categorías enumeradas en el anejo 1 y que, en su caso, alcancen los umbrales de capacidad establecidos en el mismo», que se caracterizan por abarcar actividades con amplias consecuencias medioambientales.

El núcleo de la norma se basa en la necesidad de que estas actividades relatadas en el art. 1 requieran para su funcionamiento una «autorización ambiental integrada». El otorgamiento de este título se somete a unos principios definidos en la Ley (art. 4), como la optimización del consumo energético, la prevención de accidentes o el reciclado de materiales.

c. Evaluación de impacto ambiental

Se trata de una de las más importantes consecuencias de la normativa comunitaria. Se encuentra regulado en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, la cual reúne en un único texto el régimen jurídico de la evaluación de planes, programas y proyectos, y simplifica el procedimiento de evaluación ambiental, estableciendo un esquema similar para los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y evaluación del impacto ambiental. Asimismo, procede a establecer una legislación homogénea en todo el territorio nacional (se dicta al amparo del art. 149.1.23ª. CE), definiendo los principios a los que debe someterse la evaluación ambiental.

Algunos Aspectos del Artículo 45 de la Constitución Española

A los efectos de la Ley, se entiende por evaluación ambiental (art. 5) el «procedimiento administrativo instrumental respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas, así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos.». La Ley, por tanto, se basa en relatar una serie de planes y proyectos -enumerados en los dos primeros anexos- para cuya prosecución es preciso realizar una evaluación ambiental, así como las características y parámetros de dicho estudio. La Ley, por tanto, se basa en relatar una serie de planes y proyectos -enumerados en los dos primeros anexos- para cuya prosecución es preciso realizar una evaluación ambiental, así como las características y parámetros de dicho estudio.

Desarrollo del Comentario sobre el Artículo 45 de la Constitución Española

La Ley, particularmente en su redacción dada en 2008, persigue que la declaración de IA no se quede en una simple autorización. Lo que se pretende es que determinados proyectos, generalmente de gran envergadura, se lleven a cabo (y se gestionen) con arreglo a criterios ambientales. Por ello, los órganos competentes disponen de potestades de vigilancia y control, que recientemente se han visto acompañadas de un régimen sancionador para aquellos proyectos que incumplan la legislación de impacto ambiental.

d. Participación, información y acceso a la justicia en materia de medio ambiente

La existencia de una creciente preocupación pública por el medio ambiente trae como consecuencia que una de las formas más efectivas de proteger los recursos naturales sea la de reforzar los mecanismos de participación de la sociedad civil en la toma de decisiones que tengan un impacto medioambiental. Esta idea nace en Estados Unidos y se extiende al resto del mundo a través del conocido como «Convenio de Aarhus», suscrito en la ciudad danesa del mismo nombre en 1998 y ratificado ya por más de cincuenta Estados, así como por la Unión Europea. La publicación de la ratificación española consta en el BOE de 16 de febrero de 2005. En el mismo se reconoce el derecho de todos a obtener información medioambiental, intervenir en la toma de decisiones y acceder a la justicia en defensa del patrimonio natural.

Estos principios aparecen en las Directiva 2003/4 y 2003/35 del Parlamento Europeo y del Consejo que imponen a los Estados miembros de la UE la existencia de cauces de participación reforzados en materia medioambiental. En España es la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la que actualmente desarrolla esta técnica en nuestro ordenamiento jurídico, transponiendo las directivas comunitarias citadas. La Ley establece tres medidas fundamentales. El Título II se dedica a imponer un régimen especialmente abierto de difusión de la información medioambiental, en consonancia con la tendencia dominante de la jurisprudencia comunitaria (STJCE Comisión c. República Francesa, de 26 de junio de 2003). El Título III obliga a que cualquier decisión de una autoridad pública relativa al medio ambiente cuente con un acentuado mecanismo de participación pública y el Título IV crea vías específicas de acceso a la justicia y a la tutela administrativa en materia medioambiental.

e. La responsabilidad medioambiental.

La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, modificada por Ley 11/2014, de 3 de julio, configura aquélla como una responsabilidad de carácter objetivo e ilimitado, basada en los principios de prevención y de quien contamina paga, procedentes del Derecho comunitario (Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, que transpone). Es una responsabilidad ilimitada porque el contenido de la obligación de reparación -o, en su caso, de prevención- que asume el sujeto responsable consiste en devolver los recursos naturales dañados a su estado original, sufragando el total de los costes a los que asciendan las correspondientes acciones preventivas o reparadoras. Es de carácter objetivo en tanto en cuanto las obligaciones de actuación se imponen al responsable al margen de cualquier culpa, dolo o negligencia que haya podido existir en su comportamiento.

Otras Cuestiones del Artículo 45 de la Constitución Española

A los efectos de la Ley se entiende por daño el cambio adverso y mensurable de un recurso natural o el perjuicio de un servicio de recursos naturales, tanto si se produce directa como indirectamente. Son daños medioambientales los causados a las especies silvestres y a los hábitat, a las aguas, los daños a la ribera del mar y a las rías y los daños al suelo. La Ley se aplicará a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran, cuando hayan sido causados por las actividades económicas o profesionales enumeradas en el anexo III de la misma. Se establecen las obligaciones de los operadores en materia de prevención, de evitación y de reparación, así como las que corresponden a las Administraciones Públicas y las potestades que les reconoce la ley para llevar a cabo su cumplimiento. Asimismo, se impone la constitución de garantías financieras para el ejercicio de las actividades profesionales relacionadas en el citado Anexo III de la norma. Finalmente, la Ley establece un régimen sancionador que prevé la imposición de multas por importe de hasta dos millones de euros respecto de las infracciones muy graves.

f. La regulación de los residuos.

La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que trae causa del nuevo régimen jurídico comunitario en la materia (Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo), regula las obligaciones de los sujetos intervinientes en la cadena de producción y gestión de residuos, simplificando las cargas administrativas sobre los operadores mediante la sustitución de parte de las autorizaciones existentes en la normativa anterior por comunicaciones. Los productores u otros poseedores iniciales de residuos deberán asegurar el tratamiento adecuado de sus residuos, acreditando documentalmente las operaciones. Se establecen obligaciones específicas para la entrega de residuos domésticos, comerciales y de carácter peligroso. La ley delimita el ámbito de la responsabilidad («ampliada») de los productores, tanto en la fase de diseño y producción de sus productos como durante la gestión de los residuos que deriven de su uso. Se regulan también las obligaciones relativas a la recogida, mantenimiento y transporte de residuos por parte de los gestores, que deberán constituir fianza o suscribir un seguro cuando realicen operaciones de tratamiento de residuos peligrosos.

La ley mantiene el régimen jurídico de los suelos contaminados, reforzando las obligaciones de información. Con el fin de aumentar la transparencia en la gestión de los residuos y posibilitar su trazabilidad, se regula el Registro de producción y gestión de residuos que incorpora la información procedente de los registros de las Comunidades Autónomas. Finalmente, destaca el exhaustivo régimen sancionador que contiene la norma, cuya aplicación se asigna a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas.

g. La intervención administrativa ambiental relacionada con la energía nuclear

Otros Detalles

Es de destacar la Ley 15/80, de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, modificada por la Ley 33/2007, que se configura como un ente de derecho público independiente de la Administración que ejerce las más importantes competencias relacionadas con la materia. Para reforzar su independencia, el artículo 5 de la Ley prevé que el Congreso de los Diputados, a través de la Comisión competente (en la actualidad la Comisión de Energía, Turismo y Agenda Digital), manifieste su aceptación o veto razonado, por mayoría de tres quintos, a los miembros del Consejo, que son nombrados por el Gobierno.

h. La protección contra el ruido

La vinculación del derecho al medio ambiente con el derecho a la intimidad y a la integridad física y moral ha tenido especial impacto en la legislación sobre el ruido. La Ley 37/2003, del Ruido, que transpone diversas normas comunitarias sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, contiene medidas preventivas, correctoras y de delimitación territorial de las fuentes de ruido. A esta norma se unen diversas reglamentaciones autonómicas en la materia.

2. RECURSOS

De nuevo resulta imposible glosar todas las medidas legislativas adoptadas en España orientadas a proteger los recursos naturales, por lo que nos centraremos en las más importantes. Como punto de partida podemos acudir a la temprana STC 64/1982, que establece que en virtud del artículo 45 no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales o el aumento de producción a toda costa sino que se ha de armonizar la «utilización racional» de esos recursos con la protección de la naturaleza.

a. Agua

La regulación relativa a la protección de los recursos hídricos se encuentra recogida en el Real Decreto Legislativo 1/2001, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas. Desde el punto de vista medioambiental podemos destacar una serie de principios que entre los que cabe destacar los de unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica… La Ley hace especial hincapié en el principio de planificación que deben ser realizada teniendo en cuenta aspectos como la armonía medioambiental, la sostenibilidad o la calidad de las aguas. La planificación hidrológica se ha concretado en la Ley 10/2001, de 5 de julio, por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional, así como los respectivos Reales Decretos reguladores de los planes hidrológicos de cuenca.

La Ley de Aguas establece otros instrumentos de protección del dominio público hidráulico como las prohibiciones de determinados vertidos; la limitación de explotaciones de aguas subterráneas; la autorización de ciertas actividades o la obligación de saneamiento de las aguas residuales.

b. Aire

Más Información

Es el recurso en torno al cual han aparecido un mayor número de instrumentos normativos nacionales e internacionales en los últimos años. Ello responde en gran parte al fenómeno del cambio climático. De acuerdo con el Cuarto Informe de Evaluación Global publicado en 2007 por el Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climático creado en el seno de Naciones Unidas, el calentamiento de la tierra es un fenómeno que en la actualidad se encuentra constatado. De acuerdo con las estimaciones que se citan en el documento, a lo largo de este siglo se generará un aumento en las temperaturas de entre 1,6 y 4 grados centígrados, dependiendo de las medidas que se adopten para evitarlo. España es un país especialmente vulnerable a este grave problema, pues de acuerdo con un informe elaborado por el Instituto Nacional de Meteorología las temperaturas podrían incrementarse en la península entre 5 y 8 grados dada nuestra situación geográfica, con un descenso de la nubosidad y la humedad de hasta un 40%.

La creciente gravedad de la situación ha provocado la aparición de una pléyade de Convenios Internacionales, entre los que cabe destacar: el Convenio de Ginebra de 1979 sobre contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia y, en el marco de éste, el Protocolo de Gotemburgo de 1999; el Convenio de Viena de 1985 para la protección de la capa de ozono, complementado con el Protocolo de Montreal de 1989; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992 y el Protocolo de Kyoto de 1997. En diciembre de 2015 se adoptó, a partir de los trabajos realizados en el marco de la Convención, el Acuerdo de París sobre el cambio climático, que supone un gran paso en el proceso internacional de acción contra el cambio climático, en la medida en que pretende acelerar e intensificar las acciones y las inversiones necesarias para alcanzar un futuro sostenible con bajas emisiones de carbono. En el ámbito de la UE, la normativa internacional más reciente ha tenido reflejo en el Reglamento (UE) 525/2013, para el seguimiento y notificación de gases de efecto invernadero, así como en la Directiva (UE) 2016/2284, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos (la conocida como Directiva de Techos Nacionales de Emisión).

En España el texto normativo de referencia es la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Ésta responde a la idea de crear impuestos pigouvianos para combatir la externalidad negativa que es la contaminación. La Ley establece que la realización de las actividades enumeradas en el anexo I y que impliquen la emisión de dióxido de carbono requerirán una autorización del órgano competente de la Comunidad Autónoma, el cual comunicará al Registro nacional de derechos de emisión las resoluciones de otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones. Estos derechos de emisión son a su vez susceptibles de transmisión y objeto de comercio, con lo que se genera un incentivo para su explotación sólo en actividades rentables que compensan el daño ecológico que generan. Corresponde al Gobierno aprobar el Plan Nacional de asignación, que establece el número total de derechos de emisión que se prevé asignar para cada periodo de vigencia.

También debemos hacer referencia a la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera. Ésta tiene por objeto establecer las bases en materia de prevención, vigilancia y reducción de la contaminación atmosférica (artículo 1). Tras distribuir las competencias en la materia entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales se emplean diversas técnicas con el fin de reducir la emisión de gases a la atmósfera. La Ley impone la realización continuada de evaluaciones sobre la calidad del aire, permite que el Gobierno establezca límites absolutos para la generación de determinadas sustancias, obliga a los titulares de instalaciones contaminantes a que cumplan ciertos requisitos y contiene además un detallado régimen sancionador.

c. Flora y fauna silvestres

Se protege por la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, recientemente modificada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre. De acuerdo con su artículo 1, la Ley tiene como objeto «establecer el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad». La Ley recoge una serie de principios en su artículo 2 tales como el mantenimiento de los procesos ecológicos y ecosistemas; la utilización ordenada de los recursos; la conservación y preservación de la variedad y la biodiversidad; la integración de la biodiversidad en las políticas sectoriales; la precaución en las intervenciones que puedan afectar a espacios naturales o especies silvestres; la garantía de información y participación de los ciudadanos en la elaboración de las políticas públicas; o la prevención de los problemas emergentes consecuencia del cambio climático.

La Ley incorpora además diversas técnicas de protección, como la creación del Consejo Estatal para la protección del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, órgano consultivo que informará las normas de carácter general vinculadas con la materia; la introducción del Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que contendrá un diagnóstico de situación con la evolución histórica del patrimonio natural o la regulación de la red de espacios naturales protegidos, que son definidos en el artículo 28 de la Ley. Éstos quedan clasificados en cinco categorías: parques, reservas naturales, áreas marinas protegidas, monumentos naturales y paisajes protegidos (art. 30). Los Parques Nacionales se regulan en la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, que mantiene el modelo de gestión por las Comunidades Autónomas y de coordinación en la Red de Parques Nacionales.

Finalmente tenemos que hacer referencia a la Red Natura 2000, creada a partir de la Directiva Comunitaria Hábitat (92/43/CE). Se trata de una red ecológica de ámbito europeo que abarca diversos espacios naturales europeos con el fin de la protección de la biodiversidad. En España actualmente contamos con más de 1450 lugares de importancia comunitaria y más de 640 zonas de especial protección para las aves.

3. DERECHO PENAL

Más

El apartado 3 del artículo 45 de la Constitución impone la existencia de normas punitivas de naturaleza administrativa y penal destinadas a castigar las conductas que dañan el medio ambiente. Ya hemos tenido ocasión de comprobar que prácticamente todas las normas que hemos tratado contenían regímenes sancionadores que podían ser aplicados por la Administración competente, por lo que nos centraremos en las disposiciones penales.

Actualmente es la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, recoge un buen número de delitos medioambientales. El Título XVI del Libro II se titula «De los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente», y en el mismo se incluyen más de una docena de tipos que persiguen las acciones contra el entorno natural. Éstos incluyen la provocación de emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones; la liberación de radiaciones ionizantes u otras sustancias en el aire, tierra o aguas; la alteración del hábitat de flora amenazada; la introducción de especies de flora o fauna no autóctonas perjudiciales; el tratamiento de residuos, contraviniendo la normativa, cuando cause o pueda causar daños sustanciales al medio natural; el establecimiento de depósitos o vertederos de desechos o residuos que sean tóxicos o peligrosos o el maltrato de animales domésticos, entre otros. Además se debe recordar que otros preceptos fuera de este Título también castigan conductas que puede considerarse que atentan contra el medio ambiente. Como ejemplo encontramos los delitos contra la seguridad colectiva enumerados en el Título siguiente, que castigan entre otros los incendios forestales, y que tienen un indudable impacto ecológico.

El elemento común de estos preceptos es que el bien jurídico protegido es el «equilibrio en los sistemas naturales» (artículos 325 y 326) o el «equilibrio biológico» (artículo 333), si bien en algunos tipos se amplía al más genérico «la salud de las personas» (artículo 325). Otro aspecto básico de su configuración es que se definen como delitos de peligro, lo que permite su comisión aún en el caso de que todavía no se hubiera producido la realización efectiva del daño.

Entre la jurisprudencia podemos destacar la STC 127/1990, de 5 de julio, dictada en relación con el artículo 347 bis del Código Penal de 1973. En ésta se afirma que el delito ambiental «requiere tan sólo que, contraviniendo las leyes o reglamentos protectores del medio ambiente, se produzca un peligro grave para las condiciones de la vida animal, sin requerir dicho precepto la relación causal entre el vertido y la muerte concreta de las especies piscícolas». Por su parte, la STS de la Sala Segunda de 30 de junio de 2004 reconoce que el presupuesto de aplicación de estos tipos es la nota de gravedad, si bien afirma que este elemento del tipo es «valorativo y excesivamente ambiguo», por lo que ofrece un amplio margen para la interpretación. [[derecho-constitucional]]

Las penas que se fijan en estos preceptos pueden llegar hasta los 5 años de prisión (artículo 325.2), y se desarrollan además varias circunstancias agravantes (artículos 327 y 345.2) que permiten su imposición en grado superior. En cumplimiento del mandato constitucional el artículo 339 CP fija que «Los jueces o tribunales ordenarán la adopción, a cargo del autor del hecho, de las medidas necesarias encaminadas a restaurar el equilibrio ecológico perturbado, así como de cualquier otra medida cautelar necesaria para la protección de los bienes tutelados en este Título»

Por último, dentro del Derecho Penal podemos resaltar la Directiva 2008/99/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre, que impone a los Estados miembros la punición por la vía penal de las conductas más graves contra el medio ambiente. Su incidencia sin embargo será escasa en nuestro ordenamiento pues su contenido se encuentra casi en su totalidad previsto ya en el Título XVI del Libro II del Código Penal. Fuente: Sinopsis realizada por: Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Noviembre, 2010. Actualizada por Alejandro Rastrollo Ripollés, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2017.