Suelos en España en España

Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Suelos. [aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»derecho-home»]

La titularidad del Suelo

El conflicto de titularidad más generalizado en las urbanizaciones de iniciativa privada nace de la idea de que los Ayuntamientos suelen considerarse los destinatarios obligados de la totalidad del 10% de cesión obligatoria y gratuita de los espacios libres y zonas verdes.

En la urbanización privada, el terreno se ha convertido en soporte apto para alcanzar la satisfacción de las necesidades e intereses de la comunidad asentada en ellas, fin para el que se disponen los servicios adecuados de comunicaciones, agua, electricidad, saneamiento y demás que constituyen la infraestructura mínima, más todo un amplio campo facultativo de atender otras necesidades secundarias: educativos, religiosos, de esparcimiento (instalaciones deportivas), convivencia y diversión (centros sociales y locales de espectáculo), sometido todo ello a una regulación que sujeta, en interdependencia de cargas y derechos a unos y otros. Esta figura de las urbanizaciones reguladas por un estatuto común, surgidas de la voluntad de las partes, han buscado su protección por diferentes caminos, hasta la reciente promulgación de la Ley de Propiedad Horizontal. Al carecer de esta cobertura legal, las soluciones adoptadas han sido las que se enumeran a continuación, más o menos heterodoxas, y con más o menos inconvenientes origen de los problemas que muchas han venido arrastrando.

1) Soluciones de tipo asociativo: La titularidad del conjunto de la urbanización es atribuida a una persona jurídica en la que cada particular es propietario de su correspondiente cuota social, acción o título de cooperador. La propiedad plena y directa de cada propietario sobre su parcela o parcelas se resolvía de la siguiente forma:

a) Por medio de la fórmula de cooperativa. La cooperativa adquiere la totalidad de los terrenos y trasmite a sus socios la titularidad independiente de cada parcela, incorporando al título de cooperador el derecho a los elementos comunes. Terminado el proceso, la cooperativa se disuelve y la junta de propietarios asume las funciones de la cooperativa extinguida.

b) Por medio de la fórmula de la sociedad civil: los propietarios constituyen la sociedad que compra los terrenos, adscribiéndose el título de socio al de propietario de parcela.

2) Por interrelación de propiedades: se mantienen como propiedades independientes y separadas las de cada parcela, por una parte y la de la totalidad de los elementos comunes, como finca independiente, por otra. A esta situación, bastante común, se llega porque el promotor y propietario inicial del resto de finca, ha retenido la propiedad de esta última dando lugar a dos situaciones:

a) El promotor o propietario inicial se «desliga» de hecho o de derecho de los elementos comunes y estos quedan entonces en propiedad ficticia o indeterminada, con o sin soporte en el Registro de la Propiedad, donde pueden seguir figurando a nombre de este propietario inicial, normalmente el promotor.

b) La zona común queda en copropiedad de los titulares de las parcelas, que adquieren una cuota indivisa al tiempo que su parcela o vivienda, como derecho anejo de aquella.

Con estas soluciones no suelen originarse problemas cuando la zona de elementos comunes se encuentra sujeta a una servidumbre a favor de las parcelas particulares, conforme al destino que se les asigna en el plan. El resultado final alcanzado con estas soluciones es similar al de la propiedad horizontal, aunque presentan el siguiente inconveniente de tipo práctico en la configuración de los elementos comunes: o bien se duplica la titularidad – la de la parcela más la de la cuota en la zona común- o se deja «muerta» esta titularidad si se sigue manteniendo la del promotor o la de los primeros copropietarios sin transmisiones posteriores. Esta última fórmula ha sido la más extendida al entenderse que no existía peligro de ataques de terceros por estar los elementos comunes desprovistos de otra utilidad distinta que la del servicio que la sujeta en virtud del planeamiento. La experiencia posterior ha demostrado que se trata de una formula peligrosa, por la codicia que despiertan estos suelos una vez consolidada la urbanización, especialmente en áreas con Ayuntamientos poco escrupulosos.

3) La propiedad horizontal tumbada. Las soluciones que acabamos de exponer, partían de la dificultad hasta hoy existente de aplicar a las urbanizaciones el criterio romanista al no contar estas tipologías con una norma específica, vacío hoy ya resuelto por la citada Ley de Propiedad Horizontal de reciente promulgación en la que por fín queda regulada esta fórmula de copropiedad. Los elementos comunes: redes de energía eléctrica, suministro de combustibles, agua, red de saneamiento, de comunicaciones; zonas de esparcimiento, de recreo, deportivas y cualquier otro tendente a cubrir las necesidades de los habitantes de la urbanización quedan necesariamente asimilados de hecho a los elementos comunes. Estos elementos pueden ser de carácter general o particulares de un grupo de parcelas o edificios.

Y todo ello sin perjuicio de que existan vías y servicios de carácter público, que crucen la urbanización, rompiendo su continuidad física, pero sin alterar la unidad jurídica.

Hasta ahora sin embargo, se ha tratado de una figura de Derecho civil, nacida de la práctica notarial, generada y desarrollada al atender a cada caso concreto, amparándose en las normas de otras figuras y así se encuentran la mayoría de las urbanizaciones existentes en la actualidad.

En estas urbanizaciones, el resultado final en su estructura física o material, es el mismo que en la urbanización pública: parcelas, edificios, vías e instalaciones para su servicio y espacios y obras de esparcimiento, unas imprescindibles y otras más o menos necesarias conforme a la finalidad perseguida. Pero jurídicamente es distinto: las parcelas y los edificios son los mismos en la urbanización pública y en la urbanización privada, en ambas de propiedad particular, pero en esta última, además de las normas legales que la amparan y a la vez obligan, se sujetan a unos estatutos propios, con limitaciones y correlativos derechos que configuran el dominio de cada parcela y de las zonas y servicios de uso común, que en la urbanización pública tienen carácter de bienes públicos y en la privada son elementos comunes.

Al igual que la controversia sobre la iniciativa pública o privada de los planes, la cuestión de la titularidad del suelo, en concreto la de los elementos comunes de la urbanización, tampoco suele suscitarse hasta que se plantea modificar el plan. En tal ocasión los elementos comunes son reivindicados por el Ayuntamiento, o por el promotor o propietario inicial (en el caso antes apuntado de titularidad «muerta») y ambos frente a la agrupación de propietarios.

En cuanto a las parcelas singulares destinadas a usos dotacionales, salvo las destinadas al uso comercial, todas han sido, con mayor o menor intensidad objeto de reivindicación por los Ayuntamientos, especialmente cuando el plan no especificaba si el término público asignado a dichas parcelas, venía referido al uso o la titularidad, en cuyo caso no era infrecuente, que todas aquellas parcelas de uso escolar, asistencial o deportivo, fueran reivindicadas por los Ayuntamientos que las consideraban como de cesión obligatoria y gratuita. Este planteamiento reivindicativo, que en numerosos casos llegó a consumarse aún careciendo de fundamento alguno, ha ido remitiendo con el paso del tiempo y la profundización del derecho urbanístico, estando hoy consagrada la doctrina de que el término público es inherente al uso de todos esas calificaciones urbanísticas y no puede inferirse la titularidad demanial del Ayuntamiento correspondiente, de la utilización genérica de tal término, ni de una simple omisión del plan, por ser una cuestión que ha de ser debidamente acreditado de forma expresa o bién deducirse del conjunto de disposiciones y normas del plan y del sistema de actuación adoptado para su ejecución.

La naturaleza de elemento común de las parcelas singulares destinadas a los Servicios de la urbanización, viene siempre reivindicada por el colectivo de propietarios. La pertenencia de los elementos comunes a la titularidad municipal, la reivindica el Ayuntamiento correspondiente y la pertenencia de determinadas parcelas de los elementos comunes, ya sean las singulares de Servicios, o el resto de finca destinada a viales y zonas verdes, la plantea el promotor de la urbanización cuando, transcurrido algún tiempo desde la entrega de la urbanización, pretende obtener del Ayuntamiento la recalificación de alguna parcela del sistema de elementos comunes de viales y zonas verdes.

Salvo la obligación del promotor o propietario original de ceder obligatoria y gratuitamente los viales y zonas verdes (el 10% como mínimo) al colectivo que ha de servirse de ellas, y la de disponer la titularidad pública de los porcentajes señalados en el Reglamento de Planeamiento, la Ley del Suelo no hace imposiciones concretas sobre la titularidad de las parcelas que componen una urbanización de iniciativa privada, cuestión que la Ley del Suelo remite al derecho propio que las Juntas de Compensación se otorguen a sí mismas, que quedará plasmado en los estatutos reguladores de la urbanización.

El conflicto de titularidad más generalizado en las urbanizaciones de iniciativa privada nace de la idea, ya muy comentada en esta monografía, de que los Ayuntamientos suelen considerarse los destinatarios obligados de la totalidad del 10% de cesión obligatoria y gratuita de los espacios libres y zonas verdes. En nuestro comentario sobre las cesiones dejamos constancia de que esta idea es tan equivocada como extendida. En las urbanizaciones de iniciativa privada a la titularidad pública le corresponde 18m2 por cada vivienda (21m2 a partir de 500viviendas), y que no suele alcanzar ni el 0,5%de la superficie del polígono. (Art.10, 1 y 2 del Anexo «Reservas de Suelo para Dotaciones en Planes Parciales» del RP 23 de junio de 1978).

En cuanto a la pretensión de los promotores de considerarse los titulares de estas áreas, haciendo valer un título ficticio derivado de no haberse efectuado las transmisiones legales de los terrenos viales y zonas verdes y seguir éstos figurando a su nombre por las motivaciones antes comentadas, se trata de una pretensión insostenible, ya que si bien pudiera admitirse que el Ayuntamiento se atribuya la titularidad de los anteriores porcentajes establecidos por el Reglamento de Planeamiento, la obligación legal que tiene el propietario original de ceder gratuitamente los viales y zonas verdes al colectivo que ha de servirse de ellos (ya sea el Ayuntamiento o la junta de propietarios), no admite excepción en la Ley e impide en todo caso que pueda retenerlos o considerarlos de su propiedad.

Autora: Teresa Saintgermain (Injef, 2000)

Clasificación de Suelos: Incidencia de la Ley en la Materia, en el Derecho Urbanístico español

En el Diccionario Jurídico Espasa (2001), Clasificación de Suelos es descrito de la forma que se ve em esta sección:

Configuración de la técnica clasificatoria al servicio de la desregulación del sector

Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Clasificación de Suelos

En el marco fijado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, descrito en esta enciclopedia [véase Derecho Urbanístico (competencias concurrentes para su integración)], el legislador estatal de 1998, ha establecido las nuevas definiciones de las clases de suelo.

En la filosofía general de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones, la redefinición de las categorías tradicionales era una de las piezas clave en el engranaje del mecanismo destinado a hacer realidad la desregulación y liberalización del sector.

Faculatades del Derecho de Propiedad

Si tenemos en cuenta que tal filosofía general partía de reconocer que el derecho a edificar, con el de urbanizar, pasaban a constituir sendas facultades inherentes al derecho de propiedad enterrando expresamente de modo simultáneo la concepción que se atribuía al Texto refundido de la Ley del Suelo 1992, esto es, aquella en cuya virtud el derecho de propiedad sólo era inicialmente un derecho de propiedad de suelo rústico, como dijo el Ministro de Fomento en la presentación del proyecto, parece lógico que ello implicara una nueva definición de las categorías de suelo.

En efecto, el suelo no urbanizable, por ejemplo, es decir, el excluido por definición del proceso urbanizador y edificatorio, no podía seguir siendo el suelo residualmente mayoritario sino el excepcional, puesto que la regla que venía a instaurarse significaba que, en principio, todo el suelo era urbanizable y edificable, que, en principio, todo propietario de suelo tenía derecho a la urbanización y edificación del mismo.

La coherencia interna del sistema exigía, por lo tanto, que, en cierta forma, el suelo urbanizable se erigiera en la categoría común, al margen obviamente de todo lo que fuera ya suelo consolidado por la urbanización (suelo urbano), y que el supuesto de inaptitud para la urbanización se constituyera en la categoría excepcional, puesto que excepcional venía a ser a partir de ahora el supuesto en el cual el propietario no tuviera, en el núcleo de facultades esenciales ineludibles de su derecho de propiedad las de urbanizar y edificar.

Adscripción de terrenos

Todo ello conducía a que la adscripción de terrenos a la clase de suelo no urbanizable respondiera típicamente a la concurrencia de circunstancias objetivas que los hicieran merecedores de una especial protección al abogar aquéllas por su exclusión de cualquier proceso transformador, es decir, respondiera a una configuración reglada (el Tribunal Supremo hacía tiempo que había llegado a la conclusión de que el suelo no urbanizable de especial protección era una categoría reglada).

Adicionalmente, como modalidad excepcional, esa adscripción de terrenos a tal categoría de suelo, podía efectuarse, aun sin concurrir circunstancias de aquella índole, por decisión del planificador, pero, invirtiéndose los términos tradicionales del ejercicio de la potestad de planeamiento, siempre que esa decisión se justificara por el planificador, y no sobre la base de cualquier argumento, sino, precisamente, sobre la base de su inidoneidad para un desarrollo urbano racional.

Es decir, siendo la regla el carácter urbanizable del suelo por deducirse de la proclamación general del derecho de todo propietario a promover su transformación, la excepción tenía, a partir de ahora, que justificarse, y la carga de la prueba recaía sobre la Administración en beneficio del administrado.

Competencia del Estado

Sabido es que en la cultura jurídico—urbanística precedente, ese derecho lo daba el Plan, no estaba ínsito en el derecho de propiedad, y para que un propietario pudiera abrigar esperanzas de desmontar una clasificación de suelo no urbanizable tenía que justificar, él, que el planificador había ejercido inadecuadamente su potestad, justificación que se traducía en acreditar irracionalidad en la decisión, arbitrariedad, desviación de poder, o errónea apreciación de los hechos determinantes para la adopción de aquélla, según las técnicas tradicionales de control de la discrecionalidad acuñadas en el Derecho español.

La nueva filosofía, que invertía los términos en la posición del propietario y de la Administración, provocaba así una nueva definición legal de las categorías de suelo, para la cual, en principio, según lo dicho, el Estado tenía competencia al amparo del art. 149.1.1.ª C.E., dada su conexión con las condiciones básicas del derecho de propiedad (en puridad, al ser presupuesto para la fijación de éstas).

Exposición de Motivos del proyecto de Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones

Así lo asumía expresamente la Exposición de Motivos del proyecto de Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones, inmediatamente después de constatar que el legislador estatal no podía por sí solo afrontar la tarea indicada (la rectificación de nuestra tradición urbanística cuyo norte no puede ser otro que la búsqueda de una mayor flexibilidad que, de un lado, elimine los factores de rigidez que se han ido acumulando y, de otro, asegure a las Administraciones Públicas responsables de la política urbanística una mayor capacidad de adaptación a una coyuntura económica cambiante, en la que los ciclos de expansión y recesión se suceden con extraordinaria rapidez):

A la que sólo puede aportar una solución parcial, poniendo a contribución su indiscutible competencia para […] regular el derecho de propiedad del suelo a fin de garantizar la igualdad de las condiciones básicas de su ejercicio en todo el territorio nacional, así como regular otras materias que inciden en el urbanismo como son la expropiación forzosa, las valoraciones, la responsabilidad de las Administraciones Públicas o el procedimiento administrativo común.

Por ello, su obra reclama una continuación por parte de los legisladores de las diferentes Comunidades Autónomas, sin la cual la reforma que ahora se inicia quedaría incompleta. (punto 1, in fine).

Pues bien, a renglón seguido, se reafirmaba la competencia para la determinación de las distintas clases de suelo sobre la base de su íntima conexión para las condiciones básicas de derechos y deberes de los propietarios situados en cada una:

Dentro de esos concretos límites, que comprenden inequívocamente la determinación de las distintas clases de suelo como presupuesto mismo de la definición de las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana […]. (punto 2, in initio).

Con ese punto de partida y en congruencia con el mismo, el proyecto de Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones definía las nuevas categorías de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, en sus artículos 8, 10 y 9, respectivamente.

Transacción Parlamenaria

Sin embargo, como veremos a continuación (V. suelo no urbanizable; suelo urbanizable; suelo urbano), los textos resultantes de la tramitación parlamentaria son distintos a los enunciados originales y, además, no en una perspectiva meramente formal, sino claramente sustancial.

La razón radica en que tales variaciones fueron el fruto del proceso de transacción entre el Gobierno y los Grupos Parlamentarios habitualmente próximos a él durante la VI Legislatura.

Las enmiendas presentadas a los preceptos mencionados habían sido numerosas, y de calado, y en general sensibilizadas por el riesgo de eventual vulneración de competencias autonómicas que el tenor de aquéllos entrañaba a su juicio, riesgo y sensibilización previsibles uno y otra en un proceso legislativo como éste, como ya se había sugerido a partir de las primeras reflexiones sobre el futuro del Derecho Urbanístico tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997.

Pues bien, la transacción se fragua, en gran medida, sobre la base de deferir al legislador autonómico el perfil acabado de las respectivas definiciones, con las matizaciones que en relación con cada una de las voces afectadas se detallan.

Es más, el propio Portavoz del Grupo Popular, señor Ortiz González, reconocerá durante el debate del proyecto en la Comisión del Congreso que la virtualidad final directa de esta parte de la Ley es limitada.

Recursos

Notas

Véase también

• Derecho Urbanístico