Bases Constitucionales de la Seguridad Social en España en España

Aquí se ofrecen, respecto al derecho español, referencias cruzadas, comentarios y análisis sobre Base Constitucional de la Seguridad Social. [aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»derecho-home»] Véase el art. Artículo 41 de la constitución. Y, de forma complementaria, los Artículos 9.2, 25.2, 35, 39, 43, 49, 50, 53.3, 129.1, 148.1.20, 149.1.17. del sistema constitucional.

Informe

Introducción

1. Resulta de especial importancia situar a la Seguridad Social en una perspectiva histórica para entender cabalmente los actuales contornos de un sistema siempre evolutivo y cambiante. Éste y no otro es el propósito principal del presente trabajo, y para ello se va a tratar aquí de dar cuenta, aunque de forma sumaria, del desarrollo legislativo y de la jurisprudencia constitucional recaída en materia de Seguridad Social, en los últimos veinticinco años.

2. El artículo 41 de la Constitución, encuadrado en el capítulo de principios rectores de la política social y económica, se ocupa de la Seguridad Social. Y lo hace, a grandes rasgos, con dos notas distintivas de interés:

(i) De una manera flexible, que impide «»hablar de un modelo único de Seguridad Social»» (SSTC 37/1994 y 84/2015), que «»no cierra posibilidades para la evolución del sistema (…) hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar»» (STC 206/1997). Como dice la STC 206/1997, aquello que sea la Seguridad Social «»no es deducible por sí solo del tenor del artículo 41 de la Constitución Española»», de manera que habrá que atender, aparte de a otros preceptos constitucionales con incidencia en la materia, de manera fundamental a la obra del legislador (doctrina reiterada en SSTC 197/2003 y 78/2004), y
(ii) Sin romper con el modelo preexistente, pero modificándolo sustancialmente, ya que «»si bien, en el sistema español actual, se mantienen características del modelo contributivo, no es menos cierto que, al tenor del mandato constitucional (…), el carácter de régimen público de la Seguridad Social su configuración como función del Estado, y la referencia a la cobertura de situaciones de necesidad – que habrán de ser precisadas en cada caso – implica que las prestaciones de la Seguridad Social (…) no se presenten ya – y aun teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas – como prestaciones correspondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados, y resultantes de un acuerdo contractual. El carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de la Seguridad Social supone que éste se configure como un régimen legal, en tanto que las aportaciones de los afiliados, como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca»» (STC 65/1987).

Algunos Aspectos del Artículo 4 de la Constitución Española

«Estas últimas palabras resaltan, de nuevo, la importancia del legislador en la configuración del sistema de Seguridad Social. Vamos pues a repasar cual ha sido esa labor legislativa, (i) realizada en su mayor parte, como corresponde a una cuestión básica dentro del entramado social y económico del Estado, a través el acuerdo y la colaboración entre las distintas fuerzas parlamentarias y (ii) presidida por el esfuerzo para conseguir y mantener el adecuado equilibrio entre un sistema coherente con las demandas de la población y las reformas precisas para fortalecer las propias bases financieras del sistema y asegurar, en definitiva, su viabilidad presente y futura. Y aunque, como ya se ha dicho, el objeto de este trabajo se centra en el desarrollo de la Seguridad Social tras la aprobación de La Constitución Española, no es ocioso echar la vista hasta los propios orígenes de aquélla. Porque, en efecto, la Seguridad Social es el fruto de un largo proceso histórico, donde influencias de signo diverso, como el inicial modelo continental de Bismarck – contributivo y profesional – o el modelo anglosajón de Beveridge – no contributivo y universal – han confluido para dar como resultado un sistema que encaja cómodamente dentro el modelo europeo de Seguridad Social.

Legislación

1. El punto de partida de las políticas de protección social en España ha de situarse, desde una perspectiva institucional, en la aparición de la Comisión de Reformas Sociales (1883), el Instituto de Reformas Sociales (1903) y el Instituto Nacional de Previsión (1908), mientras que en el plano legislativo destacan en este primer momento la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900 y el Retiro Obrero Obligatorio, de 1919, donde se optó claramente por un sistema contributivo.

2. Tras estos primeros pasos, los mecanismos protectores desembocaron en un conjunto de seguros sociales, entre los que destacaban el Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE) de 1942 y el Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) de 1947, cuyas prestaciones se mostraron pronto claramente insuficientes, según opinión extendida en la doctrina. Surgieron luego nuevos mecanismos de protección, articulados a través del Mutualismo Laboral, (Reglamento de 1954), que trataba de complementar la protección preexistente, se organizaba por sectores laborales e incluía prestaciones que guardaban ya cierta relación con los salarios, si bien adolecía de graves disfunciones desde el punto de vista de la protección, de las finanzas y de la gestión.

3. La Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963, marca el tránsito desde los seguros sociales al sistema de Seguridad Social (De la Villa). El objetivo principal de esta ley era, en efecto, la implantación de un modelo unitario e íntegro de protección social, con una base financiera de reparto, gestión pública, sin ánimo de lucro y con participación del Estado en la financiación. Todos estos principios tuvieron su plasmación legal en la Ley de Seguridad Social de 1966, que no pudo alcanzar la eficacia perseguida, al reconocer prestaciones de cuantía insuficiente, cuyo poder adquisitivo fue deteriorándose rápidamente.

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Desarrollo del Comentario sobre el Artículo 41 de la Constitución Española

«4. Muy pronto se plantearon modificaciones de importancia a la Ley de 1966. Así, la Ley de financiación y perfeccionamiento de la acción protectora del régimen general de la Seguridad Social de 1972 y el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974 intentaron corregir los problemas financieros existentes bajo el anterior régimen legal, en particular a través de la aproximación de las bases de cotización a los salarios reales. Sin embargo, esta reforma tuvo el efecto de introducir mayores tensiones del gasto en el ámbito de la protección. Hay que tener presente, en cualquier caso, que la Ley de 1974 refundió las Leyes de 1966 y 1972 y estuvo vigente hasta la aprobación de la anterior Ley General de la Seguridad Social de 1994, la cual no derogó la Ley de 1974 en su totalidad y mantuvo la vigencia de varios de sus preceptos.

5. La etapa más reciente, más significativa y a la que aquí vamos a prestar, lógicamente, una mayor atención, de la evolución del sistema de Seguridad Social en España coincide con la implantación de la democracia en nuestro país. La Constitución de 1978 ofrece, también en el ámbito de la protección social, muestras del consenso social y político que inspiró e hizo posible su aprobación. La Constitución no cuestiona de raíz el sistema de Seguridad Social anterior, al que se acaba de hacer referencia, sino que apuesta por su mantenimiento y perfeccionamiento. Como es natural, a la hora de redactar los preceptos que tratasen de esta cuestión, los constituyentes tuvieron a la vista normas de Derecho Internacional (como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Convenio nº 102 de la OIT sobre norma mínima de Seguridad Social, de 1952 o la Carta Social Europea de 1961 y el Código Europeo de Seguridad Social de 1964, ambos del Consejo de Europa), de Derecho Constitucional español y de Derecho Comparado. El precedente constitucional inmediato – y único – del artículo 41 se encuentra en el artículo 46 de la Constitución republicana de 1931, según el cual «»la República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias para una existencia digna»», para añadir después toda una serie de situaciones y contingencias que habría de regular la legislación social. En cuanto al Derecho comparado, puede citarse, por todos, el caso de la Constitución Italiana de 1947, cuyo artículo 38 enumera una serie de derechos que habrán de atender los organismos e instituciones ya existentes o que establezca el Estado, mientras que la asistencia privada es libre. Por lo que hace a la elaboración del artículo 41, su redacción definitiva vino dada por la Comisión Mixta Congreso-Senado. Antes, en el Anteproyecto Constitucional se hablaba de «»proteger y mantener un régimen público de seguridad social para todos»». La Ponencia Constitucional, la Comisión Constitucional y el Pleno del Congreso de los Diputados aprobaron un texto cuyo tenor literal era muy parecido al del actual artículo 41 (las prestaciones sociales, además de ser suficientes, tenían que ser «»dignas»» y se hablaba de seguro de desempleo»»), mientras que la Comisión Constitucional del Senado y el Pleno del Senado añadieron a las prestaciones sociales las sanitarias y omitieron toda referencia a la asistencia y a las prestaciones complementarias.

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Democracia

«La etapa democrática implica, sin ningún lugar a dudas, un importante paso adelante en la configuración del Estado del bienestar, o del Estado social y democrático en que España se constituye, a través de la introducción de una serie de reformas en los distintos campos que configuran el sistema de Seguridad Social, que se van a exponer seguidamente.

6. La primera de estas reformas afectó a la parte institucional de la gestión, y se plasmó en el Real Decreto ley 36/1978, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la Sanidad y el Empleo. Con esta norma se concentraron las tareas de gestión en tan solo cuatro entidades gestoras, que con carácter especializado pasaban a ocuparse de los distintos aspectos de la acción protectora. Al tiempo, su aplicación significó el fin de las Mutualidades y del Instituto Nacional de Previsión. De esta manera, en el nuevo sistema de gestión, las prestaciones económicas dependían del Instituto Nacional de la Seguridad Social (que se mantiene en la actualidad), las prestaciones sanitarias del Instituto Nacional de la Salud (hoy, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, con un alcance muy distinto y reducido, fruto del proceso de descentralización en materia de Sanidad), los servicios sociales del Instituto Nacional de Servicios Sociales (hoy, Instituto de Mayores y Servicios Sociales) y las prestaciones relacionadas con las actividades del mar del Instituto Social de la Marina (que también se mantiene hoy en día). Además, y para afirmar la solidaridad financiera se constituye una única Tesorería General de la Seguridad Social (que permanece como pieza central del sistema).

7. En la década de los ochenta, el sistema de Seguridad Social presentaba, a ojos vista, una serie de problemas que ponían en cuestión su viabilidad futura, como (i) la incertidumbre sobre la evolución del sistema y su estabilidad, (ii) la falta de suficiente cobertura social, (iii) el importante nivel de utilización indebida de la protección y de incumplimientos de la obligación de cotizar, (iv) el uso de mecanismos de la Seguridad Social para resolver problemas que ajenos al sistema y (v) la persistencia de graves deficiencias en la gestión, entre otros. Ante esta situación, se adoptaron durante estos años nuevas reformas legislativas del sistema.

8. Entre estas reformas cabe destacar la Ley 26/1985 de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social, dirigida a (i) establecer un mayor equilibrio y proporcionalidad entre el esfuerzo contributivo realizado a través de la cotización y las prestaciones generadas con dicho esfuerzo y (ii) perfeccionar la acción protectora del sistema, como vía para asegurar el equilibrio y la viabilidad financiera del sistema. También es digna de mención la Reforma de 1989 de la estructura financiera de la Seguridad Social, que trataba de clarificar las fuentes de financiación del sistema.

9. Dentro del proceso de reformas emprendido en los años ochenta, destacan tres normas de importancia capital para entender y precisar la configuración del sistema de Seguridad Social:

a) la Ley General de Sanidad de 1986, que extiende la asistencia sanitaria a todos los ciudadanos y el Real Decreto 1088/1989, que hace llegar la cobertura de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social a las personas sin recursos económicos suficientes.
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Más Información

«b) la Ley 26/1990 de pensiones no contributivas de vejez y de invalidez a favor de las personas carentes de recursos que se encuentren en situación de necesidad, hayan o no cotizado previamente, así como la universalización de las prestaciones de protección a la familia y la extensión de los servicios sociales, y
c) la Ley 8/1987, de regulación de los planes y fondos de pensiones, modificada parcialmente, entre otras, por la Ley 30/1995 de ordenación de los seguros privados y por la Ley 24/2001 de medidas fiscales administrativas y del orden social, de relevancia para la asistencia y prestaciones complementarias libres.

10. El Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio, fue la norma de cabecera del sistema de Seguridad Social hasta la aprobación del texto de 2015. De dicha norma interesa destacar los siguientes aspectos, cuya regulación se mantiene en líneas generales en la vigente Ley General de la Seguridad Social:

(i) La extensión del campo de aplicación, incluyendo en el Sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad contributiva, cualquiera que sea su sexo, estado civil y profesión, los españoles que residan en España y los extranjeros que residan o se encuentren legalmente en España, siempre que, en ambos supuestos, ejerzan su actividad en territorio nacional y estén incluidos en alguno de los apartados siguientes:

a) Trabajadores por cuenta ajena, con carácter general.
b) Trabajadores por cuenta propia o autónomos que reúnan los requisitos que de modo expreso se determinen reglamentariamente.
c) Socios trabajadores de Cooperativas de Trabajo Asociado.
d) Estudiantes.
e) Funcionarios públicos, civiles y militares

(ii) La estructura del sistema, integrado por a) el régimen general y b) los regímenes especiales, estableciéndose éstos en aquellas actividades profesionales en las que, por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la índole de sus procesos productivos, se hiciere preciso tal establecimiento para la adecuada aplicación de los beneficios de la Seguridad Social. La ley consideraba regímenes especiales los que encuadrasen a los grupos siguientes:

a. Trabajadores dedicados a las actividades agrícolas, forestales y pecuarias, así como los titulares de pequeñas explotaciones que las cultiven directa y personalmente.
b. Trabajadores del mar.
c. Trabajadores por cuenta propia o autónomos.
d. Funcionarios públicos, civiles y militares.
e. Empleados de hogar.
f. Estudiantes.
g. Los demás grupos que determinase el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por considerar necesario el establecimiento para ellos de un Régimen Especial

(iii) La acción protectora del sistema, que comprende:

a. La asistencia sanitaria en los casos de maternidad, de enfermedad común o profesional y de accidentes, sean o no de trabajo.
b. La recuperación profesional.
c. Prestaciones económicas en las situaciones de incapacidad temporal, maternidad, riesgo durante el embarazo, invalidez, en sus modalidades contributiva y no contributiva, jubilación, en sus modalidades contributiva y no contributiva, desempleo, en sus niveles contributivo y asistencial, muerte y supervivencia, así como las que se otorgasen en las contingencias y situaciones especiales reglamentariamente determinadas por Real Decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.
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Otras Cuestiones del Terminox de la Constitución Española

«d. Prestaciones familiares por hijo a cargo, en sus modalidades contributiva y no contributiva.
e. Prestaciones de servicios sociales que puedan establecerse en materia de reeducación y rehabilitación de inválidos y de asistencia a la tercera edad, así como en aquéllas otras materias en que se considere conveniente.

(iv) La gestión del sistema, efectuada por las siguientes entidades gestoras (entidades de derecho público con capacidad jurídica para el cumplimiento de los fines que les están encomendados):

a. El Instituto Nacional de la Seguridad Social, para la gestión y administración de las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social, con carácter general,
b. El Instituto Nacional de la Salud para la administración y gestión de servicios sanitarios (hoy, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, que pervive únicamente en Ceuta y Melilla, una vez completado el proceso de transferencia a las Comunidades Autónomas en materia de Sanidad, correspondiendo las competencias en este ámbito a los Servicios de Salud autonómicos),
c. El Instituto de Mayores y Servicios Sociales (Imserso), como Entidad Gestora de la Seguridad Social para la gestión de los Servicios Sociales complementarios de las prestaciones del Sistema de Seguridad Social, y en materia de personas mayores y personas en situación de dependencia., para la gestión de las pensiones de invalidez y de jubilación, en sus modalidades no contributivas, así como de los servicios complementarios de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social.

(v) La regulación de la Tesorería General de la Seguridad Social como servicio común con personalidad jurídica propia, en el que, por aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única, se unifican todos los recursos financieros, tanto por operaciones presupuestarias como extra presupuestarias, que tendrá a su cargo la custodia de los fondos, valores y créditos y las atenciones generales y de los servicios de recaudación de derechos y pagos de las obligaciones del sistema de la Seguridad Social, y

(vi) La obligación de empresarios y trabajadores de contribuir a la financiación de la Seguridad Social, con el ingreso de sus correspondientes cuotas.

11. Prácticamente desde su fecha de aprobación, la Ley General de la Seguridad Social fue objeto de múltiples modificaciones. Junto a las reformas periódicas efectuadas por las leyes de Presupuestos, procede mencionar de formar particular aquellas que vinieron motivadas por la crisis económica y financiera de 2008, dirigidas fundamentalmente a garantizar la sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social y de su acción protectora. Entre las más recientes y de mayor calado, pueden citarse las llevadas a cabo por:

– Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social.
– Ley 28/2011, de 22 de septiembre, por la que se procede a la integración del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen General de la Seguridad Social.
– Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral.
– Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
– Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo.
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Otros Detalles

«- Ley 35/2014, de 26 de diciembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en relación con el régimen jurídico de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.

12. El largo lapso transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley General de la Seguridad Social de 1994, sus numerosas modificaciones, y el elevado grado de producción legislativa en el ámbito de la Seguridad Social, aconsejaban la redacción de un nuevo texto legal de referencia que incluyese todas las leyes que se habían ido aprobando con posterioridad al texto refundido de 1994.

En el año 2015 se procedió a una profunda refundición de la normativa existente en la materia, dotándola de una estructura y sistemática coherentes. El resultado es el vigente Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Se integran en dicho texto, además de la Ley General de la Seguridad Social de 1994 con las reformas pertinentes, más de una veintena de normas y disposiciones que, en mayor o menor medida, inciden en esta materia. En unos casos, la refundición alcanza a textos legislativos completos, como es el caso de las Leyes 28/2003, 18/2007, 32/2010 o 28/2011; en otros, por el contrario, se limita a determinados preceptos de normas con rango de ley -las cuales mantienen su vigencia separada- que regulan contenidos propios o relacionados con la Seguridad Social. Se pone fin con ello a la dispersión normativa existente en esta materia, incluyendo en un solo texto todas aquellas disposiciones relativas al ordenamiento de la Seguridad Social que antes se encontraban en textos legales totalmente ajenos a éste.

En cuanto a su estructura, el nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social mantiene los tres primeros títulos del texto de 1994, a los que se añaden otros tres, quedando la estructura general de la siguiente manera:

– Título I: Normas generales del sistema de la Seguridad Social.
– Título II: Régimen General de la Seguridad Social.
– Título III: Protección por desempleo.
– Título IV: Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos.
– Título V: Prestación por cese de actividad.
– Título VI: Prestaciones no contributivas.

Además de la creación de los tres nuevos títulos, pueden destacarse las siguientes novedades respecto de la normativa anterior:

A) En relación con el título I,

– el capítulo II, relativo al campo de aplicación y estructura del sistema de la Seguridad Social, se divide ahora en dos secciones referidas, respectivamente, a las disposiciones de carácter general y a las peculiaridades de la aplicación de la normativa a determinados colectivos (familiares, personas con discapacidad…),
– en el capítulo IV, relativo a la acción protectora, se crea una nueva sección para regular el «»reconocimiento, determinación y mantenimiento del derecho a las prestaciones»», incluyendo en el articulado de la ley disposiciones relativas a, entre otros, el requisito de estar al corriente en el pago de las cotizaciones, cómputo de ingresos a efectos del reconocimiento o mantenimiento del derecho a prestaciones, requisito de residencia o adopción de medidas cautelares,
– en el capítulo VII, relativo al régimen económico, se crea una sección para integrar la Ley 28/2003, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social;
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Más

«- se crea un nuevo capítulo VIII que regula los procedimientos y notificaciones en el ámbito de la Seguridad Social.

B) Respecto del título II:
– en el capítulo II, se incluyen supuestos especiales de cotización como son los de contratos de corta duración, con 65 o más años o de compatibilidad de jubilación y trabajo,
– en el capítulo relativo a la jubilación en su modalidad contributiva, se integran las novedades introducidas por la Ley reguladora del factor de sostenibilidad (Ley 23/2013), y el Real Decreto-ley de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo,
– se crean dos capítulos al final del título para contemplar las especificidades aplicables a los trabajadores a tiempo parcial y a los trabajadores contratados para la formación y aprendizaje, así como las peculiaridades que se aplican a los trabajadores por cuenta ajena de los sistemas especiales agrario y empleados de hogar. Colectivos que cuentan ahora con una regulación completa e independiente.

– En cuanto al título III, se crea un nuevo capítulo con las peculiaridades de la protección por desempleo de determinados colectivos (p.ej. trabajadores agrarios, del mar, etc.),

– Se crea un título IV, que regula de manera sistemática el Régimen General de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos. Comienza dicho título con la definición de autónomo prevista en el art. 1 de la Ley del Estatuto del trabajo autónomo de 2007.

– El nuevo título V, de forma análoga a como el título III regula la protección por desempleo de los trabajadores por cuenta ajena, hace lo propio con la protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos integrando las disposiciones de la Ley 32/2010. Se recogen asimismo las especialidades que existen en la situación legal de cese de actividad de determinados autónomos como los trabajadores autónomos económicamente dependientes, los que son socios de sociedades de capital o los socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado.

– Finalmente, el título VI, también nuevo, regula de forma conjunta todas las prestaciones no contributivas.

El Pacto de Toledo

Problemas estructurales del sistema de Seguridad Social

«1. El Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 15 de febrero de 1994, aprobó la Proposición no de Ley del Grupo Parlamentario Catalán-CiU, por la que se creaba una ponencia, en el seno de la Comisión de Presupuestos, con la finalidad de elaborar un informe, en el que se analizarían los problemas estructurales del sistema de Seguridad Social y se indicarían las principales reformas que deberían acometerse en los próximos años, para garantizar la viabilidad del sistema público de pensiones y evitar mayores déficits públicos en los Presupuestos del Estado. Este informe incluiría un conjunto de recomendaciones y debería ser presentado, previos los trámites reglamentarios pertinentes, al Gobierno para su aplicación. El 2 de marzo de 1994 se constituyó la correspondiente ponencia , integrada por los representantes de los distintos grupos parlamentarios con presencia en la Cámara (Socialista, Popular, Izquierda Unida-Esquerra per Catalunya, Catalán-CiU, Vasco-PNV, Coalición Canaria y Mixto). La Comisión de Presupuestos aprobó el Informe de la Ponencia el 30 de marzo de 1995 y el Pleno en su sesión de 6 de abril de 1995, aprobó por unanimidad el Dictamen de la Comisión. Así pues, el acuerdo aprobado por el Congreso de los Diputados se concreta en el Informe para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse, (conocido como el Pacto de Toledo).

2. El Pacto de Toledo, fruto del consenso entre todas las fuerzas políticas representadas en el Parlamento, se fraguó, como es sabido, con el objetivo fue hacer viable financieramente el actual modelo de reparto y solidaridad intergeneracional de Seguridad Social y continuar avanzando en su perfeccionamiento y consolidación. Se trata de un acuerdo parlamentario que, además de ser un hito importante en el proceso de reformas y consolidación del sistema público de pensiones, forma parte ya del acervo cultural y político de nuestro país. La puesta en práctica de sus recomendaciones (a la que ya se ha aludido en el apartado sobre evolución legislativa del sistema de Seguridad Social) se inició con un proceso previo de negociación y acuerdo con los agentes sociales. Según la evaluación hecha por las fuerzas políticas parlamentarias ocho años después de su concertación, (i) las recomendaciones del Pacto de Toledo conservan, ocho años después de ser concertadas, plena vigencia, tal como puede comprobarse si se contrastan con las que ahora se han convertido en las orientaciones europeas para abordar las reformas de los sistemas de pensiones, (ii) los propósitos del Pacto se corresponden íntegramente con los tres apartados aprobados por el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001, sobre adecuación de las pensiones, viabilidad financiera y modernización de los sistemas y (iii) por último, sus recomendaciones coinciden, casi una por una, con los objetivos comunes establecidos por dicho Consejo para desarrollar el llamado «»método abierto de coordinación»» en materia de pensiones.

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Modelo

«3. Según la Ponencia redactora del Informe en que se plasma el denominado Pacto de Toledo, «»el camino que señala la lógica y la racionalidad es el de consolidar y hacer viable el modelo actual con las intervenciones legislativas que hagan posible al tiempo, que el incremento del gasto se realice armónicamente con los crecimientos de la economía nacional y que los beneficios que proporciona el sistema se hagan en términos de equidad y atendiendo a las nuevas necesidades de la sociedad»». En suma, la Ponencia abogaba por hacer financieramente viable el modelo de Seguridad Social vigente y continuar avanzando en su perfeccionamiento y consolidación, a través de la articulación de un sistema público de prestaciones económicas que comprendiese:

(i) una modalidad de prestaciones económicas de carácter público y obligatorio, que constituye el núcleo esencial del sistema.
(ii) una modalidad no contributiva, dirigida a ciudadanos que se encuentren en situación de necesidad por razones de edad, enfermedad o cargas familiares y cuya función debe ser la de mitigar las consecuencias de los estados de necesidad, y
(iii) las prestaciones complementarias de naturaleza libre y gestión privada, a las que pueden acceder quienes voluntariamente deseen completar las prestaciones del sistema público.

4. Sobre esta base, las recomendaciones de la Ponencia, contenidas en el Informe aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados, eran las siguientes:

1) Separación y clarificación de las fuentes de financiación (la financiación de las prestaciones de naturaleza contributiva dependerá básicamente de las cotizaciones sociales, mientras que la financiación de las prestaciones no contributivas y universales, exclusivamente de la imposición general).
2) Constitución de reservas (que atenúen los efectos de los ciclos económicos).
3) Mejoras de las bases (que deberán coincidir con los salarios reales, con aplicación gradual de un único tope máximo de cotización para todas las categorías laborales, que fija el tope de aseguramiento del sistema público de protección).
4) Financiación de los Regímenes Especiales (bajo el criterio de que a igualdad de acción protectora, debe ser también semejante la aportación contributiva).
5) Mejora de los mecanismos de recaudación y lucha contra la economía irregular.
6) Simplificación e integración de Regímenes Especiales.
7) Integración de la gestión.
8) Evolución de las cotizaciones (con una reducción de las cotizaciones sociales, lo que supondrá un elemento dinamizador del empleo, condicionada al mantenimiento del equilibrio financiero del sistema contributivo).
9) Equidad y carácter contributivo del sistema (se propone que, a partir de 1996, las prestaciones guarden una mayor proporcionalidad con el esfuerzo de cotización realizado y se eviten situaciones de falta de equidad en el reconocimiento de las mismas).
10) Edad de jubilación (que debe ser flexible, gradual y progresiva).
11) Mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones (mediante la revalorización automática de las mismas, en función de la evolución de los índices de precios al consumo y a través de fórmulas estables).
12) Reforzamiento del principio de solidaridad.
13) Mejora de la gestión.
14) Sistema complementario (de carácter voluntario, a través de sistemas de ahorro y protección social, tanto individuales como colectivos, que tengan por objeto exclusivo mejorar el nivel de prestaciones que les otorga la Seguridad Social pública).
» 15) Análisis y seguimiento de la evolución del sistema (y así se propone que el Congreso de los Diputados cada cinco años cree una Ponencia que estudie el presente y el futuro del sistema de Seguridad Social como garantía de continuidad del mismo). «5. El 25 de junio de 1996 se constituyó nuevamente por parte del Pleno del Congreso de los Diputados, la Ponencia sobre el Pacto de Toledo, con la idea de mantener una política de consenso en materia de protección social.

6. En el comienzo de la VII Legislatura se creó la Comisión no Permanente para la valoración de los resultados obtenidos por la aplicación de las Recomendaciones del Pacto de Toledo, para abordar (i) la suficiencia de las actuales fuentes de financiación del sistema de pensiones, (ii) la conveniencia de crear sistemas complementarios de capitalización (fondos de inversión, seguros privados, mutualismo…) y (iii) las medidas a adoptar ante los cambios demográficos que se proyectan sobre la población española (envejecimiento de la población, prolongación de la esperanza de vida, crecimiento de la inmigración)

El Informe redactado por la Comisión no permanente (BOCG 2 de octubre de 2003) tiene como objetivos principales (i) valorar los resultados de la aplicación de las quince recomendaciones del Pacto de Toledo, y (ii) perfilar las modificaciones más adecuadas que deben introducirse en el actual sistema de pensiones.

En cuanto al desarrollo de las recomendaciones del Pacto de Toledo, la Comisión emitió las siguientes recomendaciones, en el contexto del citado informe:

Respecto a 1), que hay que incluir en el programa de estabilidad, al hacer las previsiones sobre la posible evolución del gasto en pensiones, la del tipo de cotización preciso para financiar tal gasto, así como clarificar el balance económico patrimonial entre el Estado y la Seguridad Social, de tal forma que no se generen efectos negativos sobre el equilibrio presupuestario.

Respecto a 2), que hay que seguir garantizando que las ganancias de poder adquisitivo que puedan derivarse de una inflación real inferior a la prevista se consoliden con carácter permanente en las pensiones.

Respecto a 3), que los excedentes que se produzcan, en su caso, se destinen fundamentalmente a seguir dotando el Fondo de Reserva de la Seguridad Social sin límite alguno.

Respecto de 4), que es preciso establecer una protección social equiparable entre los diferentes Regímenes Especiales y seguir avanzando en el proceso de reconocimiento de la categoría de trabajadores autónomos en aras a conseguir su progresiva equiparación al Régimen General de la Seguridad Social.

Respecto a 5), que hay que aproximar las bases de cotización a los salarios realmente percibidos.

Respecto a 6), que las iniciativas sobre las bonificaciones en las cotizaciones sociales han de considerar el estímulo del empleo estable e indefinido.

Respecto a 7), que es necesario alcanzar una gestión de carácter integral del sistema de Seguridad Social.

Respecto a 8), que hay que seguir potenciando la eficacia gestora del sistema a través de una mayor integración orgánica y racionalización de las funciones de afiliación, recaudatorias y de gestión de prestaciones.

Respecto a 9), que es preciso seguir luchando de forma decidida contra la economía irregular y contra el uso inadecuado de la filiación al régimen de autónomos por trabajadores respecto de los cuales se dan las características de trabajo ajeno y dependiente propias de la relación laboral.

Respecto a 10), que hay que seguir reforzando el principio contributivo como elemento básico para preservar el equilibrio financiero del sistema.

» «Respecto a 11), que hay que tratar de que la edad real de jubilación se aproxime cada vez más a la edad legal de jubilación, que es 65 años, actualmente voluntaria.

Respecto a 12), que es preciso reformular de manera integral las prestaciones de supervivencia para cubrir de forma efectiva las necesidades familiares que se producen como consecuencia del fallecimiento de una persona y mejorar sustancialmente las actuales prestaciones de viudedad de las personas que no disponen de otros ingresos, en especial los mayores de 65 años.

Respecto a 13), que hay que mantener el principio de cuantías mínimas para las diferentes modalidades de pensión y seguir avanzando en la mejora de las pensiones más bajas del sistema contributivo.

Respecto a 14), que hay que seguir ahondando en las políticas que permitan avanzar hacia un sistema complementario de asistencia y prestaciones externo a la Seguridad Social.

Las recomendaciones adicionales de la Comisión giran entorno a:

a. Nuevas formas de trabajo y desarrollo profesional, donde se apuesta por estudiar la situación de los trabajadores afectados por las nuevas formas de organización del trabajo, en especial, la extensión del trabajo a tiempo parcial, la incidencia del empleo temporal, o las nuevas posibilidades de compatibilidad entre salario y pensión o subsidio y se insta a prever con antelación la existencia de carreras profesionales de carácter irregular en las que se alternan periodos con cotizaciones con situaciones de no participación en el mercado laboral.

b. Mujer y protección social, donde se estima conveniente que nuestro sistema responda más adecuadamente a los retos que plantean los cambios del modelo familiar en España, se insta a remover cuantos obstáculos sigan existiendo para una equiparación de los salarios realmente percibidos a igual trabajo realizado por hombres y mujeres, se considera un objetivo prioritario seguir avanzando en las políticas de conciliación de la vida laboral y familiar y se considera necesario abordar las situaciones creadas por nuevas realidades familiares asociadas a la separación o al divorcio de las parejas.

c. Dependencia, donde se estima necesario configurar un sistema integrado que aborde, desde la perspectiva de la globalidad, el fenómeno de la dependencia.

d. Discapacidad, y aquí se recomienda, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución, prestar una atención especial a los disminuidos físicos, psíquicos y sensoriales para el disfrute de sus derechos en la materia, evitando cualquier tipo de discriminación y fomentando su plena integración laboral y social, e

e. Inmigración, donde han de arbitrarse las medidas oportunas para que la afluencia de ciudadanos de otros países se realice de modo que se garantice su incorporación al mercado de trabajo y al sistema de protección social con plenitud de derechos y obligaciones.

7. Al comienzo de la VIII legislatura se constituyó de nuevo una Comisión no permanente de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo y, en base a ello, estudiar su desarrollo de futuro, dentro de los criterios de estabilidad, sostenibilidad e igualdad de prestaciones para toda España, que permita garantizar la continuidad en la mejora del nivel de bienestar de nuestros pensionistas, con especial atención a las pensiones de menor cuantía.

» «Ya en la IX Legislatura nuevamente la Mesa de la Cámara en su reunión del día 22 de abril de 2008, previa audiencia a la Junta de Portavoces acordó la creación de la Comisión no permanente de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo. Esta Comisión aprobó su Informe el 29 de diciembre de 2010, que fue sometido al Pleno del Congreso de los Diputados y asimismo aprobado el 25 de enero de 2011. Las recomendaciones de la Comisión, últimas aprobadas hasta la fecha de la redacción de este comentario, han sido las siguientes:

1. Que es necesario separar las fuentes de financiación de la Seguridad Social. La Comisión constata que el legislador ha procedido a la clarificación de las distintas fuentes financieras en función de la naturaleza de las prestaciones. Una vez efectuada la clarificación no ha sido culminada la separación de fuentes de financiación, pues queda por concluir la completa asunción con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, de la financiación de los complementos de mínimos. Sin ello no se cerrará la premisa, reiterada por el Pacto de Toledo desde 1995, de que las prestaciones no contributivas han de ser financiadas, exclusivamente, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

2. Mantenimiento del poder adquisitivo y mejora de las pensiones. La Comisión, como ha venido haciendo en el pasado, defiende el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas, su garantía por Ley y su preservación mediante la adopción de medidas encaminadas a asegurar el equilibrio financiero del sistema de pensiones en el futuro. La sostenibilidad del sistema exige que sólo se financien con cargo a los recursos de la Seguridad Social los gastos correspondientes al estricto mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, y que toda subida por encima del IPC (o del índice que, en su caso, pudiere adoptarse) sea sufragada con cargo a otros recursos financieros. Resulta conveniente estudiar (para su posterior análisis y valoración por la Comisión) la posibilidad de utilizar otros índices de revalorización basados, entre otros, en el crecimiento de los salarios, la evolución de la economía o el comportamiento de las cotizaciones a la Seguridad Social, siendo recomendable que se tengan en cuenta los efectos que dichos índices han tenido sobre la sostenibilidad del sistema de pensiones en los países de nuestro entorno. La Comisión considera que el Real Decreto-ley 8/2010 -adoptado en un contexto de medidas de ajuste fiscal y presupuestario- en el que se contempla la suspensión, durante 2011, de la revalorización de las pensiones, con la excepción de las pensiones mínimas y las no contributivas, no se ha realizado de acuerdo con las recomendaciones del Pacto de Toledo.

3. Fondo de reserva. La Comisión pone de manifiesto, una vez más, la importancia que tiene para España el Fondo de reserva de la Seguridad Social. Los excedentes de la Seguridad Social, sin límite alguno, deben seguir incrementando la dotación total del Fondo de reserva.

» «4. Financiación, simplificación e integración de regímenes especiales. La Comisión considera necesario culminar el proceso de simplificación en orden a la existencia de dos grandes regímenes en los que queden encuadrados, por un lado, los trabajadores por cuenta ajena y, por otro lado, los trabajadores por cuenta propia. Dentro de este contexto sería oportuno alcanzar una protección social equiparable entre estos dos regímenes. En la línea anteriormente descrita, la Comisión recomienda continuar avanzando en la plena equiparación de los derechos de los trabajadores autónomos con los derechos de los trabajadores del Régimen General; en especial, en materia de incentivos para promover la continuidad de su actividad profesional, en materia de jubilación anticipada y en materia de trabajo a tiempo parcial. La Comisión estima necesario adoptar las medidas oportunas para ampliar la cotización al sistema de Seguridad Social por cualquiera de los trabajos realizados en todos los sectores de actividad económica. Esto supondría extender la posibilidad de cotizar al conjunto del colectivo de becarios de postgrado, así como la inclusión, a través de un sistema ágil y sencillo, de todas las personas sujetas al Régimen Especial de trabajadores al servicio del hogar familiar, a partir de cualquier trabajo periódico. En particular sería conveniente terminar la integración definitiva de los siguientes regímenes especiales: Agrario por cuenta ajena, de los trabajadores del Mar y de los trabajadores al servicio del hogar familiar. Para conseguirlo deberán respetarse periodos graduales de integración, atendiendo a las especialidades de los sectores de población acogidos a ellos. En esta línea, la Comisión está a favor de que se avance en el proceso de convergencia y armonización entre el Régimen General y el Régimen de Clases Pasivas, que deberá hacerse de manera gradual y sin afectar a expectativas de derechos, ni a derechos legítimamente adquiridos.

5. Adecuación de las bases y períodos de cotización. La Comisión considera necesario ajustar, con más precisión, la relación entre el salario real y las bases de cotización así como, paralelamente, mejorar las prestaciones que se recibirán. A los efectos indicados, resultaría pertinente elevar el tope máximo de cotización y la pensión máxima que se regulan en la Ley para garantizar la adecuada correlación en la evolución de salarios, cotizaciones y prestaciones.

» «6. Incentivos al empleo. Los incentivos a la contratación, a través de bonificaciones y reducciones en las cotizaciones sociales, pueden ser un instrumento útil para favorecer la incorporación o permanencia en el mercado de trabajo de personas con dificultades de acceso o en situaciones de riesgo de expulsión de aquél. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que una política de incentivos generalizados puede hacer perder parte de la eficacia de los mismos sobre la generación de nuevo empleo o su mantenimiento. En este sentido, a juicio de la Comisión, el sistema de bonificaciones debe concentrarse en las situaciones y colectivos cuyo empleo se persigue favorecer de forma especial. La Comisión advierte de las negativas consecuencias que para la protección social de los jóvenes tienen la persistente temporalidad y precarización de sus condiciones de trabajo, así como sus elevados índices de rotación, dado que ello impide la acumulación de carreras de cotización mínimamente prolongadas y, por consiguiente, determina futuras pensiones de jubilación de escasa cuantía.

7. Modernización e información al ciudadano. La Comisión constata el esfuerzo que se ha hecho para modernizar la Seguridad Social y aprecia los avances efectuados en este campo.Sin embargo, la Comisión considera que, en materia de información al ciudadano, es necesario, además, concienciar a cada cotizante de la importancia medular que tiene la carrera de cotización sobre su futura pensión de jubilación y de la naturaleza solidaria del sistema. A tal fin, al menos una vez al año, todo cotizante debe recibir en su domicilio información puntual sobre estas cuestiones; en concreto, será informado -en cuanto sea posible- de la pensión aproximada que, de mantenerse constantes sus circunstancias de cotización, percibiría tras su jubilación, lo cual debe servir de mecanismo de concienciación sobre sus posibilidades económicas en el futuro, así como sobre la relación entre su salario actual y la pensión que le correspondería.

8. Gestión del sistema. La eficacia y legitimidad del sistema de la Seguridad social también está relacionada con una gestión que responda, adecuadamente, con agilidad y de forma simplificada, a las demandas de los ciudadanos. Por ello, la Comisión mantiene la conveniencia de potenciar la mejora de la gestión, a través de la integración de las funciones de afiliación, recaudatorias y de gestión de prestaciones, teniendo en cuenta, a su vez, el nuevo marco competencial que sobre la Seguridad Social regulan los diferentes estatutos autonomía. Además, la Comisión considera adecuado el desarrollo de un mecanismo unitario de gestión, desde el que se garantice, no sólo la oportuna simplificación, racionalización, economía de costes y eficacia social, sino la más efectiva aplicación de los principios de solidaridad, igualdad y equidad que informan el sistema español de Seguridad Social.

» «9. Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. La Comisión considera de gran relevancia la función que desempeñan las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales como asociaciones, sin ánimo de lucro, debidamente autorizadas por el Ministerio de Trabajo, constituidas por empresarios que asumen, en los términos legalmente previstos, una responsabilidad mancomunada cuyo principal objeto reside en colaborar en la gestión de la Seguridad Social. La Comisión defiende la adopción de medidas que mejoren la eficacia y el control de las Mutuas, que modernicen su funcionamiento y que lo doten de mayor eficiencia gestora, sin menoscabo de su naturaleza jurídica.

10. Lucha contra el fraude. El acceso indebido a la protección social y las conductas fraudulentas para poder percibirla, además de sus implicaciones en el coste para el sistema, constituyen un elemento grave de deslegitimación social. Por ello, la Comisión insiste en la necesidad de seguir avanzando en la adopción de medidas destinadas a mejorar el control de la correcta percepción de las prestaciones. A este respecto la lucha contra el fraude debe comportar la aprobación de planes conjuntos entre Seguridad Social, Servicios Públicos de Empleo, Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Agencia Estatal de Administración Tributaria, Instituciones Tributarias Forales y Ministerio del Interior que, por un lado, favorezcan la afloración de la economía sumergida y, por otro, sirvan para perseguirla y para erradicar las empresas ficticias creadas para la generación fraudulenta de prestaciones. La Comisión considera que deben potenciarse los mecanismos de colaboración y las posibilidades de control por parte del Instituto Nacional de la Seguridad Social y las Mutuas, en relación con los diferentes procesos de incapacidad, La Comisión entiende, por último, que deben reforzarse los instrumentos y medios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, así como el régimen de sanciones a los empleadores que no cumplan con sus obligaciones frente a la Seguridad Social, para lo cual deben adecuarse los tipos penales, la regulación de la prescripción en el caso de estructuras organizadas para la defraudación, el blanqueo de capitales, su ocultamiento en paraísos fiscales y otros delitos graves contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social.

11. Contributividad. La Comisión constata, en línea con los contenidos del Pacto de Toledo de 1995 y de 2003, la necesidad de reforzar el principio de contributividad, como elemento básico de preservación de la equidad y del equilibrio financiero del sistema. En ese sentido, resulta conveniente avanzar en una mayor adecuación entre la pensión y el esfuerzo de cotización realizado por cada trabajador, medida en la que están avanzando la mayoría de los países de nuestro entorno. La Comisión está a favor de que el cálculo de la pensión de jubilación -que, actualmente, se realiza sobre un porcentaje de la base reguladora a percibir por cada año cotizado, a partir del periodo mínimo exigido (15 años) de un 3% entre los 15 y 25 años de cotización, y de un 2% desde los 25 años en adelante- se modifique para responder a un esquema homogéneo de equiparación de los años cotizados, con un mismo porcentaje.

» «12. Edad de jubilación. La Comisión considera la prolongación de la vida laboral de los ciudadanos como un objetivo necesario y deseable; en este sentido, dado que el objetivo que se persigue es el de aumentar la edad real en la que los trabajadores abandonan el mercado de trabajo y teniendo en cuenta la evolución de la expectativa de vida después de los 65 años, la Comisión estima que es amplio el conjunto de medidas que se podrían adoptar para incrementar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones. La Comisión entiende que es oportuna la modificación del régimen jurídico de la jubilación para conceder mayor relevancia a la carrera de cotización del trabajador, en orden a delimitar la cuantía de su pensión, favoreciendo así la aproximación de la edad real a la edad legal de acceso a ella. La Comisión constata que la jubilación anticipada se ha convertido, básicamente, en una fórmula de regulación del empleo. A juicio de la Comisión esta situación debe modificarse.La jubilación anticipada debería reservarse a aquellos trabajadores que cuenten con largas carreras de cotización y, voluntariamente, opten por acogerse a ella. No obstante, mediante norma con rango de Ley, podrán establecerse mecanismos de jubilación anticipada en favor de colectivos que realicen actividades concretas -atendiendo a su especial penosidad, peligrosidad o insalubridad, y que acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad- así como en razón de su grado de discapacidad, cuando de forma generalizada y apreciable suponga una reducción de su esperanza de vida. La Comisión sostiene que es necesario incentivar la prolongación voluntaria de la vida laboral más allá de la edad ordinaria de jubilación. A tal efecto, sería necesaria la adaptación y mejora de cuantos incentivos sociales, fiscales y laborales sean posibles para fomentar la permanencia de los trabajadores en activo. Es prioritario remover la normativa que fuerza a colectivos o personas a la jubilación obligatoria, en contra de sus deseos y capacidades. No debe establecerse un límite de edad para el trabajo en un régimen de libertades individuales y de derechos fundamentales. Asimismo, las políticas activas de empleo también deben estar orientadas a la recolocación de las personas de más edad y a su mantenimiento en situación activa. Pero la Comisión constata que no se ha alcanzado acuerdo alguno en materia de edad legal de jubilación, que ha sido uno de los temas del debate público en los últimos tiempos en España y en otros Estados de la Unión Europea.

» «13. Prestaciones de viudedad y orfandad. La Comisión propone la reformulación integral de las prestaciones por muerte y supervivencia -en especial viudedad y orfandad- en línea con lo ya demandado por el Pacto de Toledo en 2003, y que no ha sido llevado a término en su totalidad. Dicha reforma deberá atender, en todo caso, a mejorar las actuales pensiones de viudedad (en particular las de las personas mayores de 65 años en riesgo de pobreza) y orfandad. La Comisión defiende el mantenimiento del carácter contributivo de estas prestaciones, y entiende que la adopción de medidas que introduzcan criterios basados en condiciones específicas para el acceso a ellas (edad, renta, hijos, compatibilidades) no puede modificar dicha naturaleza básica. La intensidad protectora debe concentrarse en las personas beneficiarias de la pensión de viudedad, con 65 o más años, en las que la pensión constituye su principal fuente de ingresos, al objeto de garantizar una situación de renta equiparable a la existente antes del fallecimiento del cónyuge o conviviente.

14. Tratamiento fiscal de las pensiones. Se estima necesaria una reordenación del mismo para adecuarse a las nuevas realidades familiares, sociales y económicas, a fin de conseguir una mayor equidad, otorgando un tratamiento fiscal más favorable que el actual a las pensiones de incapacidad permanente y viudedad.

15. Solidaridad y garantía de suficiencia. La Comisión valora el esfuerzo que se ha realizado -desde que se acordó el Pacto de Toledo- en orden a incrementar los principios de solidaridad y de garantía de suficiencia, al tiempo que considera que tales principios han de seguir reforzándose siempre que las posibilidades económicas lo permitan. En línea con lo anterior, la Comisión está a favor del mantenimiento del principio de cuantías mínimas para las diferentes modalidades de pensión de nuestro sistema de seguridad social. Las mejoras que se establezcan para hacer efectivo el principio de suficiencia económica de las prestaciones deberán financiarse básicamente con cargo a la imposición general, como expresión de la solidaridad social. La Comisión defiende la revisión del conjunto de las prestaciones del sistema para adaptar aquellas que han podido perder su eficacia protectora (seguro escolar, auxilio por defunción, incapacidad permanente).

Asimismo, sería necesaria una reordenación integral de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, con el objetivo de mejorar su cobertura, establecer con más claridad el ámbito de sus prestaciones e introducir nuevos ámbitos de protección en orden a colmar lagunas de cobertura que se detectan en el sistema. Un ejemplo claro sería la creación de una prestación no contributiva de orfandad (hoy inexistente con carácter general) o una más adecuada regulación de las prestaciones familiares.

» «16. Sistemas complementarios. La Comisión sigue valorando positivamente que la protección social voluntaria, además de orientarse específicamente a un horizonte de ahorro a medio y largo plazo, sirva de complemento y mejora a las prestaciones de la Seguridad Social, salvaguardándose siempre el principio y las bases del sistema público de pensiones, y reafirmando que dichos sistemas complementarios tienen como objetivo el complementar y no el sustituir a las pensiones públicas. Para la consecución de estos fines, la Comisión mantiene su recomendación de dotar de estabilidad y garantizar la neutralidad del actual sistema de previsión social complementaria, así como de potenciar los sistemas complementarios de la Seguridad Social en el marco de la negociación colectiva. A este respecto, la Comisión constata el insuficiente grado de desarrollo de la previsión complementaria en España, así como la correlativa necesidad de seguir reforzándola.

En todo caso, las cantidades ingresadas en los fondos y planes de pensiones o a favor de entidades de previsión social voluntaria no podrán tener un tratamiento fiscal más favorable que la cuantía prevista como deducible en la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o en la Ley del Impuesto sobre Sociedades por cotizaciones sociales, incluidas tanto las que son a cargo del trabajador, como las que corren por cuenta del empresario. Este límite no afectará a las cantidades que se pudieran aportar para la cobertura de situaciones de dependencia. Una de las medidas específicas a favor de los trabajadores autónomos podría ser la de crear planes de pensiones o planes de previsión asegurada específicos para los mismos, con la particularidad de que permitan la disposición anticipada en caso de cese de la actividad o la existencia de pérdidas durante un determinado periodo de tiempo. La Comisión está a favor de que las mutualidades de previsión social -en su condición de instrumentos de previsión complementaria sin ánimo de lucro- sean potenciadas con arreglo a criterios de colaboración con el sistema público, como instrumento diferenciado que ayude a la extensión de la previsión social en el ámbito empresarial y profesional.

» 17. Mujer y protección social. La Comisión constata que, en cumplimiento de, las recomendaciones de 2003, se han producido avances significativos en las políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, así como en el ámbito de la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, en términos de igualdad de género. La Comisión sostiene que se deben seguir removiendo aquellos obstáculos que dificulten el logro de una efectiva igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en relación con el empleo y la ocupación, una adecuada conciliación de la vida personal, familiar y laboral; y una incorporación e integración laboral acorde con las aspiraciones de las mujeres. La Comisión respalda la adopción de las medidas oportunas que garanticen la equiparación real de salarios entre hombres y mujeres, pues ello tiene una incidencia directa en los derechos generados, basados en unas cotizaciones que, a su vez, se calculan en proporción al salario percibido. A la vista de las anteriores constataciones, la Comisión está convencida de que ha llegado el momento de que el sistema evolucione y adopte medidas que reconozcan el esfuerzo asociado a esas circunstancias y -como ya hizo en 2003- reclama el impulso de los mecanismos que incorporen los periodos de atención y cuidado de los hijos o personas dependientes como elementos a considerar en las carreras de cotización. Todo esto debe hacerse como expresión de consideración social hacia la maternidad y, también, atendiendo a la importancia de la natalidad para el sostenimiento del sistema de pensiones en el futuro. «18.Discapacidad. La Comisión estima que el sistema de Seguridad Social constituye un instrumento de política social que debe contribuir, en mayor medida, a la plena inclusión de las personas con discapacidad. A tal fin, se han de intensificar los niveles de protección de las necesidades insuficientemente cubiertas de las personas con discapacidad y sus familiares, en materias tales como: Anticipación de la edad de jubilación de trabajadores con tipos de discapacidad que comporten menor esperanza de vida, asignaciones por hijo/a a cargo, orfandad, pensiones no contributivas, y convenios especiales. La Comisión entiende que debe flexibilizarse el régimen jurídico de las pensiones por incapacidad permanente, para moderar la incompatibilidad existente que obliga a elegir entre pensión o trabajo. Ello induce a las personas que han adquirido una discapacidad durante su vida laboral a optar por la pensión -y, consiguientemente, a permanecer en situación de inactividad- cuando podrían, en muchos casos, desarrollar una actividad laboral acorde con sus circunstancias.

La legislación de seguridad social no ha de expulsar a nadie del mercado de trabajo, sino que debe potenciar mecanismos de incorporación inclusiva que faciliten la plena autonomía de las personas con discapacidad.

19. Inmigración. La Comisión tiene clara la relevancia de una inmigración ordenada y legal que contribuya a la estabilidad futura de nuestro sistema de protección social, ayudando a mantener el crecimiento demográfico y la tasa de natalidad, y contribuyendo al desarrollo de nuestro mercado laboral mediante la incorporación de personas con plena capacidad para desarrollar sus responsabilidades. La Comisión considera que la Seguridad Social deberá adecuar esos procesos a través de mecanismos de gestión que den, sin menoscabo de garantía alguna, facilidades para la gestión de los trámites de contratación, afiliación e integración en el sistema.

20. Control parlamentario y tratamiento presupuestario de los recursos de la Seguridad Social.

La Comisión entiende que, dada la dimensión financiera y la complejidad jurídica de la Seguridad Social, ésta debe seguir siendo objeto del tratamiento presupuestario propio, mediante sección diferenciada, que viene recibiendo en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado, así como que se ha de acomodar su tramitación parlamentaria a esa diferenciación, mediante un debate específico de dicha sección, desvinculándolo de la Sección 19 (Ministerio de Trabajo e Inmigración).

Además, resulta aconsejable -a juicio de la Comisión- la subdivisión de la actual Sección 60 (Seguridad Social) de los Presupuestos Generales del Estado para separar las pensiones y prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social, de las prestaciones sanitarias y sociales.

» «Asimismo, la Comisión recomienda que se dé un tratamiento presupuestario diferenciado al Fondo de Reserva de la Seguridad Social, para poder efectuar un control más detallado del mismo y para que se disponga de una información más precisa sobre su evolución. La Comisión estima que, dada la magnitud de sus recursos y su trascendencia social, el control parlamentario de la Seguridad Social debe realizarse en una comisión parlamentaria permanente con competencia legislativa. Ello abundará en un mejor seguimiento de la evolución económica, de los comportamientos sociales y de los procesos demográficos que la afectan. El Parlamento debería disponer, a los efectos arriba descritos, de recursos y medios adecuados, que serán adscritos específicamente a la Comisión no permanente de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo. Por otra parte, la Comisión considera conveniente establecer un control periódico por las Cortes Generales de los resultados de las actuaciones de control del fraude realizadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

21. Seguimiento, evaluación y reforma del Pacto de Toledo. Sin perjuicio de su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, la Comisión considera que es conveniente que, tras su aprobación por la Cámara, el Presidente del Congreso de los Diputados traslade formalmente las recomendaciones contenidas en el Informe de la Comisión, a las organizaciones sindicales y empresariales que actúan como interlocutores sociales. Habiéndose acreditado durante estos últimos 15 años la continuidad que tiene la función de seguimiento, se estima que es necesario que la Comisión del Pacto de Toledo adquiera naturaleza de Comisión permanente. Este paso podría darse a partir de la próxima legislatura, en los términos que contempla el Reglamento del Congreso de los Diputados, de tal modo que la tarea de seguimiento continuaría siendo desarrollada, hasta que finalice la legislatura presente, en la misma forma que se ha venido haciendo hasta ahora. La Comisión valora positivamente el seguimiento y evaluación que se ha realizado en las dos ocasiones anteriores sobre la aplicación de las recomendaciones que el Congreso había ido aprobando en 1995 y 2003. Por ello, sigue considerando conveniente que el Congreso de los Diputados proceda, transcurridos al menos cinco años, a una revisión general del grado de cumplimiento de las recomendaciones contenidas en el mismo, mediante instrumentos parlamentarios específicos para ello.

9. En la XI Legislatura el Gobierno remitió al Congreso de los Diputados el Informe sobre el desarrollo del Pacto de Toledo 2011-2015 indicando el grado de cumplimiento de las diferentes recomendaciones recogidas en el citado Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo aprobado por el Pleno del Congreso el 25 de enero de 2011, describiendo los avances alcanzados respecto de la sostenibilidad y la adecuación de las prestaciones, los avances en la lucha contra el fraude y los avances en la gestión tanto en la vertiente de los ingresos como en la de los gastos y en la información al ciudadano.

» «Incluía dicho informe un apartado relativo al sistema de pensiones en el marco de la UE, que contemplaba las Recomendaciones formuladas por la Comisión de la UE respecto de nuestro sistema de pensiones y la respuesta dada por España. A su vez, efectuaba un análisis comparativo de la situación del sistema de pensiones en España en relación con el resto de países de la UE. También es de destacar la recopilación de todas las disposiciones dictadas en el período de referencia en materia de Seguridad Social.

10. Finalmente debe señalarse que en la XII Legislatura la Comisión permanente de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos Pacto de Toledo se encuentra debatiendo en el momento actual unas nuevas recomendaciones que se espera sean aprobadas en los próximos meses.

Fuente: Pedro Peña. Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2003. Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011 Actualizada por Alejandro Rastrollo. Letrado de las Cortes Generales. 2017